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No existe relación de empleo público cuando quien demanda es beneficiaria de un Programa Municipal de Ayuda Solidaria

shutterstock_86230687Partes: Battista María E. c/ Municipalidad de Firmat s/ rec. cont. administrativo

Tribunal: Cámara de lo Contencioso Administrativo de Rosario

Sala/Juzgado: 2

Fecha: 5-nov-2012

Cita: MJ-JU-M-77727-AR | MJJ77727 | MJJ77727

No puede tenerse por configurada una relación de empleo público cuando quien demanda indemnizaciones previstas en los arts. 23 y 24 de la Ley 9286, era beneficiaria del Programa Municipal de Ayuda Solidaria creado por la ordenanza N° 1020/2000.

Sumario:

1.-Corresponde declarar la improcedencia del recurso contencioso administrativo deducido por quien pretende que el municipio le abone indemnizaciones derivadas de la ley 9286 ya que no puede configurarse una relación de empleo público respecto de quien resulta ser beneficiario del Programa Municipal de Ayuda solidaria de creado por la Ordenanza Nº 1020/2000 que en su art. 1 expresamente sostiene que no genera relación laboral alguna con el municipio, y éste fue el marco en el cual se relacionó la recurrente con la Municipalidad de Firmat.

2.-El cese de la relación entre quien resulta ser beneficiario del Programa Municipal de Ayuda solidaria de creado por la Ordenanza Nº 1020/2000 y el municipio que le otorgó dicho beneficio no autoriza al beneficiario a pretender indemnizaciones regladas por el estatuto de los empleados municipales de la ley 9286.

Fallo:

En la ciudad de Rosario, a los 5 días del mes de noviembre del año dos mil doce, se reunieron en acuerdo los señores Vocales de la Cámara de lo Contencioso Administrativo N°2, doctores Alejandro Andrada y Marcelo R. López Marull, con la presidencia de su titular doctora Clara M. Rescia de de la Horra, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados: «Battista, María E. c/ Municipalidad de Firmat s/ Recurso Contencioso Administrativo», Expte. C.C.A. 2° nro. 73, año 2010.

A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el doctor Andrada dijo:

I. 1. Maria Elena Battista, por apoderado, interpone recurso contencioso administrativo contra las Resoluciones Nº 73/2010 y Nº 53/2010, dictadas por la Municipalidad de Firmat y, solicita en consecuencia, se haga lugar al pago de la indemnización prevista en los artículos 23 y 24 de la Ley 9286, con más los salarios caídos, diferencias salariales, aguinaldos y vacaciones impagas adeudadas por el Municipio.

Refiere a los requisitos de admisibilidad formal del recurso que interpone, los que considera cumplidos.

En cuanto a los hechos relata que ingresó a prestar servicios en la Municipalidad en el mes de marzo de 1998, como encargada del Centro Comunitario del Barrio «La Patria» de Firmat.

Comenta que cumplió ininterrumpidamente dicha tarea durante doce años hasta que en fecha 04.03.2010 se le comunicó verbalmente por parte de la encargada de recursos humanos que prescindían de sus servicios.En virtud de lo expuesto, en fecha 09.03.2010 interpuso reclamo administrativo y en fecha 17.03.2010 reclamo ampliatorio.

Alega que frente al reclamo la Municipalidad de Firmat, emite la Resolución N° 053/2010 rechazando el mismo.

Expresa que ante tal resolución en fecha 05.04.2010 interpuso Recurso de Reconsideración, en el cuál, entre otros fundamentos, expuso que comenzó a laborar en el Municipio en el año 1998, durante el transcurso de la Administración anterior, explicando que en ese entonces todavía no existía el programa municipal de ayuda solidaria.

Manifiesta que en virtud de que su marido, el agente municipal Juan José Pacini, formuló reclamos administrativos y judiciales contra el Municipio de Firmat, dicha administración, a modo de represalia, decidió cortar la vinculación laboral.

Destaca que el programa de ayuda solidaria se utilizó para «blanquear» una relación laboral absolutamente «en negro».

Aduce que en reiteradas ocasiones solicitó el blanqueo de su relación y su incorporación a la planta permanente del Municipio, obteniendo como respuesta que ello sería en un futuro inmediato.

Seguidamente cita jurisprudencia de esta cámara que entiende aplicable al caso.

Afirma que el acto que fijó la terminación de la relación laboral -el 05.03.10- se encontraba investido del vicio de desviación de poder.

Concluye que lo que existió fue una verdadera relación laboral disfrazada por el Municipio.

Por lo expuesto, solicita que se anule el acto administrativo que dispuso el fin de la relación laboral, y que se le reconozca el derecho a la indemnización prevista en los artículos 23 y 24 de la Ley 9286, así como los salarios caídos, diferencias salariales, aguinaldos y vacaciones impagas.

Seguidamente ofrece prueba documental y documental intimativa.

A continuación invoca el Derecho en que funda su recurso.

Formula reserva de plantear la cuestión constitucional por la vía de los recursos previstos en la ley 7055 y en la ley 48 .

En suma, solicita, se declare la procedencia del recurso, haciendo lugar a lo peticionado, conexpresa imposición de costas.

2. Admitido el recurso por auto de Presidencia (f. 32), comparece la demandada a estar a derecho (f. 42), efectuando el responde mediante escrito de fs. 45/46, con expreso pedido de rechazo del recurso, con costas.

Niega todas y cada una de las afirmaciones del escrito de interposición del recurso que no sean materia de un expreso reconocimiento en su responde, y a continuación formula una negativa especial de cada uno.

Describe el verdadero contexto fáctico y arguye que la actora era beneficiaria del Programa Municipal de Ayuda Solidaria creado por la ordenanza N° 1020/2000.

Explica que dicho programa fue creado, en el marco de la asistencia social del Municipio, para brindar ayuda a personas desocupadas; y que la actora realizaba como contraprestación a la ayuda económica recibida, tareas en el Centro Comunitario del Barrio «La Patria».

Indica que la recurrente nunca cuestionó que realizaba tareas en el marco del programa mencionado.

Manifiesta que dentro del programa, quien maneja las altas y bajas de los beneficiarios es la propia Municipalidad.

Arguye que la actora mal puede sostener que existe una relación de empleo público en los términos de la ley 9286 y con ella el derecho a la estabilidad, cuando la misma era beneficiaria de un Programa de Ayuda Social.

En definitiva, sostiene que su accionar resulta a todas a luces legítimo.

Seguidamente, formula consideraciones en torno a la improcedencia del recurso, y en particular acerca de la ausencia de relación de empleo público y la inexistencia del derecho a la estabilidad.

En este sentido, destaca que no existe un acto administrativo expreso de la Municipalidad de Firmat en los términos de la ley 9286 que disponga el ingreso a planta permanente de la actora, ni siquiera como personal transitorio.

Concluye que al no existir relación de empleo público no corresponde aplicar la ley 9286 y menos los arts.23 y 24 de la misma, la que según sostiene, solamente resulta aplicable a los agentes de planta permanente, conforme la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia Provincial y de esta Cámara que cita.

Por todo lo expuesto, entiende que el recurso debe declararse improcedente.

Seguidamente ofrece prueba documental.

Formula reserva de plantear la cuestión constitucional por la vía de los recursos previstos en la ley 7055 y en la ley 48.

En suma solicita, se declare la improcedencia del recurso, con costas.

II. No fueron invocadas ni se advierten razones que justifiquen apartarse del auto de admisibilidad del recurso.

Voto, pues, por la afirmativa.

A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores López Marull y Rescia de de la Horra expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Juez de Cámara doctor Andrada y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?- el señor Juez de Cámara doctor Andrada dijo:

1. Como surge del relacionado precedente, la señora Battista pretende la anulación de las resoluciones n° 53/2010 y 73/2010 que rechazaron su reclamación administrativa y el consiguiente pago de la indemnización prevista en los artículos 23 y 24 de la ley 9286, salarios caídos, diferencias salariales, aguinaldos y vacaciones impagas que considera adeudados por el Municipio recurrido (f. 21 y ss).

A ello se opone la recurrida (f. 45).

Tal el debate de las partes corresponde comenzar por esclarecer el tipo de relación que pudo haber ligado a la recurrente con la Municipalidad de Firmat.

En autos, el Director de Recursos Humanos de la Municipalidad de Firmat ha informado: «1) Que la actora MARIA ELENA BATISTA, se desempeñó como beneficiaria del programa de ayuda social establecido por ordenanza n° 1020/2000, desde el 2/6/2000 hasta el 12/3/2010. 2) Dicho programa denominado ‘PROGRAMA MUNICIPAL DE AYUDA SOLIDARIA’ tiene por finalidad brindar ocupación transitoria a personas desocupadas para realizar tareas y/o prestar servicios en el ámbito del Municipio.El beneficiario recibe una ayuda económica de naturaleza no remunerativa en forma individual, pagadera semanalmente, y como contraprestación el beneficiario desempeña tareas en el ámbito Municipal. 3) Las altas y bajas de los beneficiarios son decididas por la Municipalidad de Firmat, acorde con las necesidades sociales y el desempleo existente. La cantidad de beneficiarios del programa fueron variando desde su creación, dependiendo de las variables precedentemente mencionadas. 4) El programa implementado por Ordenanza n° 1020/2000, guarda similitud con otros programas del orden nacional (v. gr. planes trabajar, o jefes y jefas de hogar) o provincial (‘pase’, étc.), y consecuentemente, ‘. la condición de beneficiario del Programa, no genera relación laboral alguna con la Municipalidad de Firmat’ (art. 10)» (f. 70).

Obra en autos la Ordenanza n° 1020 del 23 de noviembre de 2010 (fs. 71/73).

En el Visto de la Ordenanza se mencionan: «las leyes y decretos sancionados, tanto en el orden nacional como provincial con la única finalidad de paliar el tremendo flagelo de la desocupación que se observa a lo largo y ancho de nuestro país».

En el Considerando se puntualiza que: tanto la Provincia como la Municipalidad, se encuentran en estado de emergencia en razón de los profundos cambios que se han producido en el país y la crisis económico financiera que estamos atravesando; de alguna manera, el Municipio debe atender a quienes más lo necesitan, partiendo de la premisa que, entre los propios trabajadores existen segmentos que son más vulnerables que otros, en razón prioritariamente de su falta de capacitación; resulta menester establecer un orden de prioridades cuando las posibilidades del Municipio son insuficientes para dar una solución global; aquellos que encuentran mayor dificultad para conseguir trabajo, deben ser atendidos en primer lugar; existe una serie de tareas en el ámbito municipal y proyectos especiales que pueden instrumentarse capaces de absorber la mano de obra no calificada.

Así, se crea el PROGRAMA MUNICIPAL DE AYUDA SOLIDARIA (art.1°); destinado exclusivamente a personas desocupadas, mayores de 18 años, preferentemente Jefes de Hogar, que no perciben prestación previsional y/o seguro de desempleo, y/o ayuda económica oficial de alguna naturaleza, y/o estén comprendidos en planes similares (art. 3°).

Se establece que los beneficiarios del programa recibirán del Municipio una ayuda económica de naturaleza no remunerativa pagadera semanalmente de $ 50 a modo de anticipo que no superará la suma de $ 200 mensuales (art. 5°). Se dispone que los trabajos a prestar serán determinados por el Departamento Ejecutivo municipal (art. 8°), y que los beneficiarios llevarán a cabo las tareas durante 25 horas semanales, a razón de 5 horas diarias (art. 9°).

El artículo 10° prescribe expresamente que: «La condición de beneficiario del Programa, no genera relación laboral alguna con la Municipalidad de Firmat».

Consta en autos el detalle de los pagos efectuados a Battista a partir de junio de 2000 (f. 75 y ss.).

En suma: ese fue el marco en el cual se relacionó la recurrente con la Municipalidad de Firmat.

Debe, entonces, esclarecerse si el cese de esa relación en 2010 autoriza a la señora Battista a pretender una indemnización reglada por el estatuto de los empleados municipales de la ley 9286.

Adelanto que la respuesta habrá de ser negativa.

Puede comenzar por recordarse que para que una persona ligada al Estado pueda ser considerada empleada pública, el contrato debe referirse a una actividad contemplada en el régimen común o general de la función o empleo públicos. Y debe destacarse el carácter formal y documentado de la relación de empleo público (A. y S. T. 55, pág. 366; T. 127, pág.227, entre muchos otros).

En el caso, no puede tenerse por configurada una relación de empleo público.

No puede razonablemente entenderse que en la situación de emergencia de que da cuenta la ordenanza transcripta, el Municipio haya tenido en vista la ulterior constitución de nuevas relaciones de empleo público, máxime cuando el mismo rótulo del Programa indicaba que se trataba de una «Ayuda solidaria», «no remunerativa» y se estableció que no se generaba «relación laboral alguna» con el Municipio.

La recurrente se sometió voluntariamente a un régimen jurídico que no puede ahora tergiversarse o interpretarse forzadamente para tratar de ver allí una relación de empleo que, en mi opinión, no estuvo ni en la letra ni en el espíritu del Programa.

Parece apropiado recordar aquí que el voluntario sometimiento de los interesados a un régimen jurídico, sin reserva expresa, determina la improcedencia de su impugnación ulterior (Fallos, 275:257; 285:329, entre otros).

Las testimoniales producidas en autos dan cuenta que la recurrente prestó servicios en el ámbito municipal (fs. 115, 116, 123, 130). Con todo, la realización de tareas era ínsito al Programa con lo que de ese dato no puede extraerse la configuración de una relación de empleo público cuyo cese -por hipótesis- autorice o justifique una indemnización como la pretendida.

Tampoco mejora la posición de la recurrente la circunstancia que se halla excedido el período de seis meses, establecido como período máximo en el art. 7° de la Ordenanza porque ese dato no tiene virtualidad jurídica para trastocar la naturaleza o sustancia de una relación que -como se explicara- no configuró una relación de empleo público.

2. Por lo demás, no resultan aplicables los criterios de esta Cámara desarrollados en materia de personal contratado (caso»Bello» y otros») a quienes se reconoció una indemnización, pues la relación y situación jurídica que se invoca es diversa a las consideradas en dichos pronunciamientos.En consecuencia, mal podría extenderse la doctrina emergente de esas sentencias a supuestos distintos a los ahí considerados.

En efecto, una cosa es la situación del personal contratado encuadrable en el Estatuto del personal municipal de la ley 9286, y otra distinta la que se presenta en autos, conforme se ha pormenorizado supra.

3. La recurrente ha afirmado haber comenzado a trabajar en 1998 (f. 22 vto., 23 y concordantes), lo que es negado por la administración recurrida (f. 45) quien ha afirmado que el carácter de beneficiario del Programa lo adquirió el 2.6.2000.

En realidad, la sola testimonial de Ruggeri (f. 115 vto.) debe reputarse insuficiente en orden a demostrar la fecha de inicio aseverada por la señora Battista. Ello así por cuanto no sólo que los testimonios de los demás testigos afirman haberla visto realizar tareas en el período o lapso reconocido por la administración sino que, además, las notas que le fueron dirigidas a la recurrente son posteriores a junio de 2000 (f. 9 y ss.).

4. La aludida desviación de poder (fs. 22, 23 y concordantes) no puede tenerse por configurada apenas se repare en que la administración pudo legítimamente disponer -como lo hizo- el cese de la recurrente en calidad de beneficiaria del Programa. Y no existen siquiera indicios que permitan colegir que se haya perseguido un fin directamente no querido por la ley.

5. Por todo lo expuesto los actos impugnados han de permanecer enhiestos correspondiendo declarar improcedente el recurso interpuesto.

En relación a las costas, resulta ecuánime y equitativo imponerlas por su orden. La realización de labores por un apreciable período de tiempo pudo hacer creer a la recurrente que tenía razones bastantes para litigar (art. 24 , ley 11.330).

Es mi voto.Sobre la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores López Marull y Rescia de de la Horra expresaron análogas razones a las vertidas por el señor Vocal preopinante y votaron en el mismo sentido.

A la tercera cuestión -¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Juez de Cámara doctor Andrada dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde rechazar el recurso interpuesto, con costas por su orden (art. 24, ley 11.330).

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores López Marull y Rescia de de la Horra dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Juez de Cámara doctor Andrada y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Cámara de lo Contencioso Administrativo n° 2, RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto. Con costas por su orden.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando la señora Presidenta y los señores Jueces de Cámara, por ante mí, doy fe.

RESCIA de de la HORRA

ANDRADA

LÓPEZ MARULL

CASIELLO

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