Partes: Rodríguez Marta Ivana c/ Municipalidad de Realicó s/ demanda contencioso-administrativa
Tribunal: Superior Tribunal de Justicia de La Pampa
Sala / Juzgado / Circunscripción / Nominación:
Fecha: 1 de noviembre de 2023
Colección: Fallos
Cita: MJ-JU-M-148074-AR|MJJ148074|MJJ148074
Se declara la nulidad de un acto administrativo que impuso el horario rotativo a un empleado municipal, sin su consentimiento.
Sumario:
1.-La fijación de horarios rotativos carece de causa o motivación, porque no se especificó ninguna situación objetiva e imprescindible para justificar la modificación.
2.-La fijación de horarios rotativos afecta a uno de los elementos estructurales de la relación de empleo público e impone la necesidad de expresión de conformidad de la persona a quien alcanza la medida.
3.-Para que el ejercicio de la prerrogativa de modificación o mutabilidad del contrato de empleo público resulte legítimo debe responder a la necesidad de satisfacer una mejor prestación del servicio o interés público, debe estar motivada; y no alterar el núcleo esencial que pudiera afectar esa relación de empleo público.
4.-En el ámbito de las relaciones de empleo público su ejercicio reposa unilateralmente en la autoridad administrativa y se justifica en la necesidad de satisfacer el interés público perseguido; ese ejercicio se vería frustrado si la autoridad administrativa tuviera que obtener la conformidad de la parte contraria para realizar cambios necesarios para una mejor atención del interés público.
5.-Es de la esencia de la relación de empleo público la potestad del empleador de variar las funciones encomendadas en razón de la concreta necesidad del servicio, siempre que tales modificaciones sean impuestas de modo razonable y no signifiquen la asignación de tareas impropias de la posición escalafonaria que corresponde al agente.
6.-En la relación de empleo, el horario para la prestación o realización de las tareas es uno de los elementos estructurales; ello tiene su motivo en que la jornada de trabajo limita lógicamente el tiempo libre o de ocio que el trabajador o trabajadora organiza con base al tiempo disponible.
Fallo:
En la ciudad de Santa Rosa, capital de la Provincia de La Pampa, a los Uno días de noviembre de dos mil veintitrés se reúne la sala C del Superior Tribunal de Justicia, integrada por los Dres. José Roberto Sappa y Eduardo D. Fernández Mendía, como presidente y vocal, respectivamente, para dictar sentencia en los autos caratulados: ‘Rodríguez, Marta Ivana contra Municipalidad de Realicó sobre Demanda Contencioso-Administrativa’ (Expte. nº 156616).
Antecedentes I. Marta Ivana Rodríguez, por su propio derecho, promueve una demanda contencioso-administrativa contra la Municipalidad de Realicó mediante la que pretende que se declare la nulidad de la Resolución nº 059/22, de fecha 18 de febrero de 2022, por la que se modificó el horario en las tareas que desarrolla como personal de planta permanente.
Relata que la resolución que impugna dispuso una modalidad de horario rotativo: de 6:30 a 13 y de 13 a 19 alternando por semana, a partir del 1 de marzo de 2022.
Expresa que contra esa decisión interpuso un recurso de reconsideración que fue rechazado mediante la resolución nº 098/22, de fecha 25 de abril de 2022, notificada el 2 de mayo de aquel año.
Afirma que la implementación del horario rotativo afecta su vida y actividad, en violación al Estatuto de Estabilidad y Escalafón del Empleado Municipal.
Relata que fue designada como personal de planta permanente de la Municipalidad el 9 de octubre de 2019, por resolución nº 417/2019, en la categoría 14, con asignación de funciones como auxiliar administrativa.
Agrega que desempeñó funciones en Recaudación y Recepción de Mesa de Entrada, y que por resolución nº 418/19, también de fecha 9 de octubre de 2019, se le otorgó la subrogancia de la categoría 7.
Dice que desde su ingreso cumplió horario administrativo municipal:de lunes a viernes de 7 a 13.
Informa que el horario de la administración de la municipalidad es de 6:30 a 13.
Expresa que, el 4 de marzo de 2020, fue trasladada a la oficina de la Pileta Climatizada, en donde desarrollaba tareas como personal administrativo y de recaudación, con el mismo horario, esto es, de lunes a viernes de 7 a 13.
Dice que ninguna objeción efectuó respecto del cambio de lugar de trabajo, por entender que se encuentra dentro de las facultades de la Administración y que no se producían cambios en su contrato de trabajo.
Agrega que, en febrero de 2022, la Dirección de Desarrollo Productivo y Recursos Humanos le comunicó que debía comenzar a realizar horarios rotativos; que unos días sería por la mañana y otros por la tarde, y que debía acordar con su compañero de trabajo cómo se organizarían para trabajar.Aclara que son dos los agentes que desarrollan tareas administrativas en el lugar.
Dice que, desde el primer momento, informó al director la imposibilidad de trabajar por la tarde, debido a su organización familiar y algunas otras actividades que realizaba en dicho horario.
Expresa que continuó realizando sus tareas en el horario habitual durante la primera quincena de febrero.
Narra que, a mediados de febrero, el director de Desarrollo Productivo y Recursos Humanos insistió con el cambio de horario, diciéndole que la Intendenta ya había dictado una resolución determinando el horario rotativo, por lo que debía darle cumplimiento.
Expone que requirió copia de la resolución y su notificación, para interponer los recursos administrativos necesarios, insistiéndole que no aceptaba el cambio de horario.
Dice que transcurrió la segunda quincena de febrero y marzo sin que se le volviera a mencionar el tema, y que realizó sus tareas en el horario matutino.
Relata que el 4 de abril de 2022 fue notificada de la resolución nº 059/2022 la que recurrió administrativamente por carecer de sus elementos esenciales debido a que no estaba motivada ni contenía una relación de hechos y fundamentos de derecho.
Con fundamento en el Estatuto de Estabilidad y Escalafón del Empleado Municipal, aprobado por la ordenanza nº 11/87, expresa que no hubo de su parte voluntad de acordar un horario rotativo, sino que la decisión fue por voluntad unilateral de la Administración municipal.
Entiende que la resolución nº 059/22 está viciada en su objeto porque la ley (en sentido lato) requiere la concurrencia de ambas voluntades para efectuar un cambio de horarios convirtiéndolo en rotativo o discontinuo.
Afirma que más allá de la voluntad de la Administración y de su facultad para organizar los horarios de las distintas actividades, la ley exige un acuerdo, que en su caso no existió, convirtiéndose así la resolución en un acto arbitrario y, consecuentemente, viciado.
Recuerda que la expresión ‘continuo’ se define como algo que se extiende sin interrupción, mientras que ‘discontinuo’ se refiere a aquello interrumpido, intermitente,no continuo.
Dice que en su caso se modificó la continuidad del horario para trabajar en forma intermitente, a veces por la mañana, a veces por la tarde.
Entiende que el artículo 148, inciso c) del Estatuto de Estabilidad y Escalafón del Empleado Municipal es perfectamente aplicable a su caso.
También dice que las prerrogativas de la Administración para modificar pautas de la relación de empleo público no pueden alterar su esencia.
En ese sentido, afirma que el horario de trabajo es un elemento esencial y que su modificación unilateral importa una invasión en la esfera del tiempo libre de la agente o de cualquier otra actividad familiar que lo requiera.
Asevera que la modificación en la modalidad del horario importó un cambio en las condiciones de trabajo que requería aceptación de la otra parte, porque no se trató de una simple variación.
Expresa que deberá decretarse la nulidad de las resoluciones nº 059/22 y nº 098/22 porque su ilegalidad es palmaria.
Expone sobre la competencia del Tribunal, ofrece la prueba, funda en derecho la pretensión procesal y solicita que se haga lugar a su demanda.
II.la Municipalidad de Realicó, mediante apoderados, comparece al proceso, contesta la demanda y solicita su rechazo con costas a la parte actora.
Por un imperativo procesal niega cada uno de los hechos expuestos y la autenticidad de la documental agregada por la actora.
Asimismo, niega el derecho invocado y la vía procesal elegida por no resultar aplicable al caso.
También niega que la aplicación de la resolución municipal nº 059/22 cause graves daños a la actora, y que establezca un horario laboral discontinuo.
Niega que el horario rotativo y el discontinuo sean lo mismo y que el Estatuto de Estabilidad y Escalafón del Empleado Municipal establezca el mutuo acuerdo como requisito para el caso de horario rotativo.
Niega que la suspensión de dicha resolución no perjudique a la Administración y que desde marzo de 2020 no se aplique la resolución nº 059/22, ya que se dictó en 2022.
Niega que la administración y recaudación de la pileta climatizada funcione perfectamente en ambos turnos con otro agente.
Niega que el horario de la Municipalidad sea de 6:30 a 13 y que la ejecución del acto administrativo pudiera generar mayores perjuicios.
Expresa que la resolución impugnada no fija un horario discontinuo, sino rotativo entre el personal con el que cuenta la pileta climatizada.
Agrega que el Estatuto de Estabilidad y Escalafón del Empleado Municipal habla de mutuo acuerdo si el horario es discontinuo, pero que no es el caso de la actora.
Explica que para establecer un horario rotativo ‘una semana a la mañana y otra semana a la tarde’ no requiere el mutuo acuerdo establecido en el inciso c del artículo 148 del Estatuto de Estabilidad y Escalafón del Empleado Municipal.
Asevera que no hay ilegalidad ni arbitrariedad en las resoluciones municipales nº 059/22 y nº 098/22.
Agrega que la resolución nº 059/22 está fundada, que respeta la normativa del Estatuto municipal y que se hizo uso de las facultades discrecionales que se tienen para disponer cambios por razones administrativas para la prestación de losdistintos servicios del municipio, en este caso, el de la pileta climatizada.
Agrega que es improcedente meritar la discrecionalidad del acto, ya que es potestad reservada exclusivamente a la administración y ajena a la revisión judicial en razón del principio de división de poderes.
Afirma que la parte actora pretende anular un acto administrativo sin considerar que es el Departamento Ejecutivo el que tiene facultad de dirección del contrato de trabajo sin causar perjuicio al empleado, respetando la normativa laboral aplicable, y de acuerdo a las necesidades de los servicios prestados por la Municipalidad.
Con excepción de las resoluciones nº 417/2019 (de designación) y nº 418/2019 (de categorización), no existe resolución ni disposición que indique que el horario de ingreso de la parte actora ni que su lugar de trabajo sea únicamente en el edificio municipal.
Destaca que la pileta climatizada da un servicio único en la localidad, que cumple una función recreativa y de salud para la comunidad, y que necesita de personal municipal para el cumplimiento de dichos fines.
Expresa que actitudes como la de la actora, harían que la pileta climatizada se viera impedida de funcionar en otro horario que no fuera el matutino.Dice que ello generaría un perjuicio cierto a sus usuarios y usuarias.
Añade que a la pileta concurren tanto vecinos de Realicó como de otras localidades pampeanas y también del sur de la provincia de Córdoba.
Explica que los turnos establecidos en páginas amarillas refieren exclusivamente a los servicios que se realizan en el edificio municipal, pero no es el referido a todas las áreas o dependencias de la Municipalidad.
Aclara que, aunque la mayoría del personal municipal cumple su jornada de 6:30 a 13, la Municipalidad tiene otras dependencias y direcciones con horarios de tarde, como el Centro de Día, el CDI, la pileta climatizada y la oficina de Desarrollo Social con guardia permanente.
Agrega que la parte actora no probó los daños que dice haber sufrido por el cumplimiento de la resolución nº 059/22, ni los mencionó particularmente, limitándose a su expresión genérica sin indicar cuáles son dichos daños y su gravedad.
A modo de conclusión, expresa que a la actora no le asiste razón fáctica ni jurídica para la declaración de nulidad de las resoluciones atacadas, motivo por el que solicita el rechazo de la demanda interpuesta, con expresa imposición de costas.
III. Dispuesto el traslado establecido por el artículo 37 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, la parte actora requiere que se ordene la apertura y producción de la prueba ofrecida (Actuación 1922087).
IV. A continuación, el Tribunal declaró la apertura a prueba del proceso y producida la ordenada, reservó las actuaciones en la Secretaría para que las partes presenten sus alegatos de bien probado, hecho cumplido tanto por la parte actora como por la demandada (Actuaciones nº 1934091, 2119273, 2137862 y 2153252).
V.Remitidas las actuaciones en vista, la Procuración General se pronunció por el rechazo de la demanda (dictamen nº 21/23, Actuación nº 2190128).
Para ello, expresa que la parte no ha logrado desvirtuar la presunción de legitimidad de las resoluciones impugnadas, pues no ha denunciado, ni demostrado, el vicio y eventuales agravios ocasionados.
Finalmente, se llama autos para sentencia (Actuación nº 2190232).
Fundamentos 1º) Marta Ivana Rodríguez pretende que se declare la nulidad de la resolución nº 059/2022, fechada el 18 de febrero de 2022, porque modificó el horario de las tareas que cumple como personal de planta permanente sin su consentimiento como lo establece el Estatuto de Estabilidad y Escalafón y que carece motivación, elemento esencial del acto administrativo.
La Municipalidad de Realicó expresa su oposición y solicita el rechazo de la demanda porque la resolución fija horarios rotativos y no discontinuos como lo regula el Estatuto aprobado por la ordenanza nº 11/87.
Tal como quedó trabada la litis, el Tribunal debe determinar si la Municipalidad de Realicó debía requerir previamente la conformidad de la actora, conforme lo establece el artículo 148, inciso c, del Estatuto de Estabilidad y Escalafón para el Personal Municipal, y, consecuentemente si con el dictado de la resolución nº 059/2022 ejerció ilegítimamente el derecho de modificar determinadas pautas dentro de una relación de empleo público.
2º) Para responder, cabe recordar que el reconocimiento a la parte empleadora de la prerrogativa o potestad de modificar ciertas condiciones en la prestación de las tareas, conocido como principio ius variandi, rige tanto en las relaciones de empleo público como en las de empleo privado.
En el ámbito de las relaciones de empleo público su ejercicio reposa unilateralmente en la autoridad administrativa y se justifica en la necesidad de satisfacer el interés público perseguido.
Ese ejercicio se vería frustrado si la autoridad administrativa tuviera que obtener la conformidad de la parte contraria para realizar cambios necesarios para una mejor atención del interés público.
A partir de ello, la prerrogativaen examen tiene un criterio discrecional, pero no significa que tenga carácter absoluto, pues debe estar motivada y no afectar el núcleo esencial de la relación de empleo.
La exigencia de motivación tiene su razón en la necesidad de impedir la actuación ilegal de los poderes públicos, esto es, evitar la arbitrariedad.
A su vez, la condición de no afectación del núcleo esencial o estructural del contrato de empleo público es para impedir su desnaturalización.
Esa es la línea de razonamiento aplicada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la que ha precisado que -es de la esencia de la relación de empleo público la potestad del empleador de variar las funciones encomendadas en razón de la concreta necesidad del servicio, siempre que tales modificaciones sean impuestas de modo razonable y no signifiquen la asignación de tareas impropias de la posición escalafonaria que corresponde al agente- (conforme: Fallos:318:500, ‘Cooperativa de Vivienda La Naval Argentina’).
Así, para que el ejercicio de la prerrogativa de modificación o mutabilidad del contrato de empleo público resulte legítimo debe responder a la necesidad de satisfacer una mejor prestación del servicio o interés público, debe estar motivada; y no alterar el núcleo esencial que pudiera afectar esa relación de empleo público.
3º) En el caso, la Municipalidad de Realicó, mediante la ordenanza nº 11/87, aprobó el Estatuto de Estabilidad y Escalafón para el Personal Municipal.
El referido estatuto tiene su fundamento en la Ley Orgánica de Municipalidades y Comisiones de Fomento, cuando dispone que constituyen atribuciones y deberes del Departamento Ejecutivo Municipal, entre otras, la de fijar el horario de la Administración municipal (artículo 67, inciso 15, ley 1571, Boletín Oficial, 6 de enero de 1995).
De esa forma, la ley otorgó a los municipios una facultad discrecional para cumplir con la organización administrativa, en su faz operativa, y cuyo ejercicio satisface el interés público mediante la actuación administrativa.
En el referido estatuto se considera como jornada de trabajo el tiempo que los y las trabajadoras tengan que estar a disposición de la Municipalidad y se establece, en lo que aquí interesa, que en casos excepcionales y cuando la índole de las tareas lo justifique, podrá acordarse entre las partes un horario discontinuo (conforme:artículo 148, inciso c, ordenanza nº 11/87).
4º) La autoridad municipal dictó la resolución nº 059/2022 por la que estableció un horario rotativo entre el personal administrativo y de recaudación de la pileta climatizada.
Indicó el personal alcanzado y el horario de ingreso y de egreso según que la rotación fuera durante la mañana (6:30 a 13) o de tarde (13:30 a 19).
Para ello, consideró la necesidad de fijar el horario ‘adaptándolo a las necesidades actuales’; agregó que en el caso particular la rotación era justa para los agentes que realizaban la tarea y que el Departamento Ejecutivo tiene facultad para fijar los horarios de ingreso y egreso del personal.
Mediante la resolución nº 098/2022 dio respuesta al recurso de reconsideración planteado por Marta Ivana Rodríguez.
En esa oportunidad consideró que la resolución nº 059/2022 tenía por finalidad la organización de los horarios de la pileta climatizada y que debido a que permanece abierta durante la mañana y la tarde consideró la necesidad de contar con personal administrativo idóneo que realice las tareas de recaudación.
5º) En la relación de empleo, el horario para la prestación o realización de las tareas es uno de los elementos estructurales.
Ello tiene su motivo en que la jornada de trabajo limita lógicamente el tiempo libre o de ocio que el trabajador o trabajadora organiza con base al tiempo disponible.A partir de ello, su alteración o modificación no puede determinarse sin el consentimiento de quien pudiere verse afectada.
La autoridad administrativa, en ejercicio de sus facultades de organización, está habilitada para la diagramación de los horarios de trabajo, a la que debe conformarse el trabajador o trabajadora que ingresa.
Pero una vez ejercida esa facultad y perfeccionada con la ejecución de la diagramación por la parte trabajadora, no pueden disponerse modificaciones que signifiquen una alteración esencial, tal como sería la limitación del tiempo libre para la realización de otra actividad o condiciones de vida, salvo que exista expreso consentimiento o bien ante una situación objetiva e imprescindible para la concreción del interés público.
Así, habrá modificaciones que podrán clasificarse de estructurales o accidentales según su magnitud y la afectación de las condiciones de trabajo.
A título ilustrativo, puede señalarse que la variación del horario de ingreso y finalización de la jornada en una hora, o estival e invernal podría resultar razonable, y consecuentemente legítimo en razón de su magnitud.
6º) Adelantando opinión, la resolución nº 059/2022 no reúne dos de los tres requisitos para calificar de legítimo el ejercicio de la prerrogativa de modificación de la modalidad de prestación de las tareas laborales.
La fijación de horarios rotativos carece de causa o motivación, porque no se especificó ninguna situación objetiva e imprescindible para justificar la modificación.Dicho de otro modo, no contiene las razones que indujeron a su dictado.
La circunstancia de haber considerado -la necesidad de fijar horarios para adaptar a las necesidades actuales- no reviste el carácter de fundamento razonable para que el ejercicio de la prerrogativa ius variandi resulte legítimo debido a su generalidad.
Si bien no existen formas rígidas para cumplir con la motivación, las que deben adecuarse a la particularidad de cada acto administrativo a dictarse, admitir expresiones que claramente carecen de contenido significaría prescindir del requisito esencial de motivación cuya observancia es determinante para la validez del acto de que se trate.
El municipio, en su resolución, consideró que la rotación de horarios era justa para los agentes que la realizan. Sin embargo, ello se contradice con la falta de acreditación o manifestación de la conformidad antes del dictado del acto administrativo y con la manifiesta oposición expresada por la actora al interponer un recurso de reconsideración y con el ejercicio de la acción contenciosa-administrativa en examen.
La misma autoridad administrativa, en la oportunidad de rechazar el recurso de reconsideración contra la resolución nº 059/2022, consideró que esta última fue dictada -justamente a los fines de organizar los horarios de la pileta climatizada, toda vez que se encuentra abierta en horarios de mañana y tarde, siendo necesario contar con personal administrativo idóneo que realice tareas de recaudación-.
Sin embargo, la alegada necesidad de mantener la apertura de la pileta climatizada en horario diurno y vespertino no puede admitirse válidamente en la oportunidad d e confirmación de la resolución nº 059/2022.
Ello es así porque la motivación, como elemento esencial del acto administrativo, debe ser contemporánea a la expresión de voluntad de la administración o anterior, pero no posterior.
7º) La parte demandada centró su defensa en que la exigencia de conformidad solo recae en las circunstancias de horarios discontinuos.
Lo cierto es que, como se consideró, la fijación de horarios rotativos afecta a uno de los elementos estructurales de la relación de empleo público e impone la necesidad de expresión de conformidad de la persona a quien alcanza la medida.
Más aún en casos como el que se tiene en examen en el que con la prueba testifical producida en auto quedó acreditado que la parte actora tenía en horario de tarde un showroom (espacio físico en su domicilio particular para la venta de indumentaria), y que debió vender cuando tuvo que realizar horario de tarde.
En efecto, las testigos Cintia Paola Navarrot, Daniela Nomí Monasterio y Olga Esther Di Salvo expresaron en forma coincidente que Marta Ivana Rodríguez tenía el referido lugar de venta de ropa y que tuvo que vender luego del cambio de horario.
No se produjo en autos prueba que quite mérito probatorio a lo dicho por las referidas testigos.
8º) Con base en lo que antecedente, se llega a la conclusión que Municipalidad demandada ejerció ilegítimamente su prerrogativa de modificación de condiciones en la prestación de las tareas ‘ius variandi’ porque la resolución nº 059/2022 carece de uno de los requisitos esenciales para su validez, cual es el de la motivación, circunstancia que conduce a declarar su nulidad y la del acto confirmatorio – resolución nº 098/2022- (artículo 41, Ley de Procedimientos Administrativos).
9º) Las costas del juicio deben ser soportadas por la parte demandada vencida, en función del principio general de la derrota (conforme artículo 70 del Código Procesal Contencioso Administrativo).
A los efectos de la regulación de los honorarios profesionales, el Tribunal tendrá en consideración la naturaleza y complejidad del asunto.En el caso, se ha tratado de una pretensión de nulidad de un acto administrativo no susceptible de apreciación pecuniaria.
También considerará el resultado obtenido; el mérito de la labor profesional, apreciada por la calidad, eficacia, extensión del trabajo; la actuación profesional con respecto a la aplicación del principio de celeridad procesal; y la trascendencia jurídica tanto moral como económica del proceso para las partes (artículos 12, inciso 1, apartados b), c), d), e), y concordantes de la Ley de Aranceles y Honorarios de Abogados, Procuradores y Auxiliares de la Justicia, ley 3371, Boletín Oficial 6 de agosto de 2021).
Por ello, y oída la Procuración General, el Superior Tribunal de Justicia, sala C; Resuelve:
1º) Hacer lugar a la demanda contencioso-administrativa interpuesta por Marta Ivana Rodríguez contra la Municipalidad de Realicó y, en su consecuencia, declarar la nulidad de las resoluciones nº 059/2022 y nº 098/2022.
2º) Imponer las costas del proceso a la parte demandada vencida (art. 70, CPCA).
3º) Por su actuación profesional, regular los honorarios profesionales de la Dra. Norma Saucedo en la cantidad de 15 UHON; y los honorarios profesionales de los Dres. Lucas Tomás Jubilla, y Domingo Federico Cantarella, en forma conjunta, en la cantidad de 10,5 UHON (artículos. 12, incisos b), c), d) y e); 57, punto 2, inciso a), -última parte- y punto 3, ley 3371).
A los importes resultantes de las regulaciones indicadas precedentemente se les adicionará el porcentaje del impuesto al valor agregado (IVA), si correspondiere.
4º) Por Secretaría, regístrese, notifíquese mediante cédulas electrónicas y, oportunamente, previa vistas de rigor, archívense estas actuaciones.
Dr. José Roberto Sappa, Presidente de Sala C, Superior Tribunal de Justicia.
Dr. Eduardo Fernández Mendía, Vocal, Sala C, Superior Tribunal de Justicia.
Sergio Javier Díaz, Secretario Sala C, Superior Tribunal de Justicia.