Autor: Pulvirenti, Orlando D.
Fecha: 08-04-2026
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-18720-AR||MJD18720
Voces: CONSTITUCIÓN NACIONAL – INCONSTITUCIONALIDAD – TERRITORIO NACIONAL – PARQUES NACIONALES – LEY PROVINCIAL – ACCIÓN DECLARATIVA – IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES MUNICIPALES
Sumario:
I. Introducción: El delicado equilibrio del federalismo y la competencia territorial. II. El nudo gordiano: La inconstitucionalidad de la base territorial (El caso APN c/ Río Negro). III. El impacto tributario de la falta de jurisdicción: El caso ORSNA c/ Municipalidad de San Carlos de Bariloche. IV. La exclusividad de la jurisdicción ambiental federal: El caso APN c/ Provincia de San Luis. V. Conclusiones: Hacia un federalismo de respeto competencial.
Doctrina:
Por Orlando D. Pulvirenti (*)
I. INTRODUCCIÓN: EL DELICADO EQUILIBRIO DEL FEDERALISMO Y LA COMPETENCIA TERRITORIAL
A partir del momento en que se publicó en algunos portales este reciente fallo de la CSJN, se realizaron editoriales periodísticas cuestionando nuevamente a las tasas municipales. Siguiendo el viejo principio de que al César lo que es del César, nos permitimos corregir ese punto de vista, por cuanto en realidad lo discutido en este expediente era previo a saber si la tasa que la Municipalidad de San Carlos de Bariloche pretendía percibir al Aeropuerto local se correspondía a una efectiva prestación de servicio; sino que era su propia capacidad en lugar del territorio de hacerlo. Parece una ligera variante de un mismo problema, pero en realidad estamos ante un supuesto distinto.
Es sabido que el federalismo en general, en su diseño constitucional, supone una articulación compleja y a menudo tensa entre los distintos niveles de gobierno. Nota que se exacerba además en el caso argentino. Sobre dicha base, usualmente al analizar las controversias suscitadas entre los municipios y los administrados en materia tributaria, la lupa doctrinal y jurisprudencial se a posa sobre la denominada «voracidad fiscal» local, sin desconocer que opera muchas veces un marcado sesgo. Es decir, se debate la creación de gabelas y tasas que, en tanto desprovistas de una contraprestación real, efectiva e individualizada, mutan en verdaderos impuestos inconstitucionales. Sin embargo, existe una dimensión de conflicto aún más profunda y anterior a la configuración del tributo en sí mismo:refiere a la competencia territorial y jurisdiccional, en un campo en el que también son partícipes las Provincias.
En numerosas ocasiones, la raíz del litigio no radica en si el municipio presta o no un servicio que justifique el cobro de una tasa, sino en el hecho prístino y elemental de que la comuna carece, de origen, de competencia espacial para imponer contribuciones o ejercer su poder de policía (1). Este escenario de «vacío competencial» se materializa de forma palmaria cuando los estados provinciales o municipales pretenden avanzar sobre bienes del dominio público del Estado Nacional o sobre establecimientos de utilidad nacional (como parques nacionales, reservas o aeropuertos) que están fuera de la jurisdicción local (2).
El artículo 75, inciso 30 de la Constitución Nacional establece una pauta de convivencia: las autoridades provinciales y municipales conservan sus poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de los fines específicos para los cuales fueron creados. Pero, ¿qué ocurre cuando la intromisión no es meramente operativa, supuesto contemplado normativamente de acuerdo a lo expresado, sino que la provincia intenta apropiarse del territorio federal mediante leyes de anexión o expropiación?
La Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) ha tenido oportunidad de pronunciarse recientemente en una saga de fallos de enorme trascendencia institucional, delineando un dique de contención estricto frente al avance local.
Por ello es que propongo la necesidad de que el análisis de esta sentencia se realice en forma armónica con los pronunciamientos a los que se llegó en las causas «Administración de Parques Nacionales c/ Provincia de Río Negro» (3), «ORSNA c/ Municipalidad de San Carlos de Bariloche» (4) y «Administración de Parques Nacionales c/ Provincia de San Luis» (5). Observando dicho conjunto, vemos cómo la Corte afirma la supremacía federal, dejando en claro que, sin territorio ni jurisdicción válida, no hay potestad tributaria ni expropiatoria posible.
II. EL NUDO GORDIANO:LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA BASE TERRITORIAL (EL CASO APN C/ RÍO NEGRO)
Para comprender el conflicto tributario que luego recaería sobre el aeropuerto de Bariloche, es metodológicamente imperioso analizar primero el sustrato territorial de la disputa.
En el año 2024, la Corte Suprema resolvió en instancia originaria la causa promovida por la Administración de Parques Nacionales (APN) contra la Provincia de Río Negro. El organismo nacional solicitó la inconstitucionalidad y nulidad de las leyes locales 3978 y 4559, normativas mediante las cuales la provincia había anexado unilateralmente al ejido de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche miles de hectáreas pertenecientes a la Reserva Nacional Nahuel Huapi y al Parque Nacional Nahuel Huapi.
La postura de la APN era categórica: al sancionar dichas leyes, la provincia se había arrogado facultades de administración y disposición sobre bienes imprescriptibles e inalienables del dominio público y exclusivo del Estado Nacional. Por su parte, la provincia intentó escudarse en una interpretación de la ley 14.408 (que dispuso la provincialización de los antiguos territorios nacionales), argumentando que, vencidos los plazos de reserva de aquellas añejas disposiciones, esas tierras debían considerarse revertidas al dominio público provincial.
El análisis de la CSJN es de interés por cuanto repara cuidadosamente en la historia institucional argentina, repasa la conformación de las Provincias sobre la base de anteriores territorios nacionales y además ahonda sus ponderaciones sobre el derecho público. En materia además de dominio público, ámbito en el que el Derecho Administrativo, no suele realizar mayores desarrollos, en grado tal que aún se acude a las meritorias obras de Marienhoff habiendo transcurrido numerosas décadas desde su redacción.
El Alto Tribunal desarticula el andamiaje argumentativo local recordando en primer término que la propia legislación de provincialización que diera origen en este caso a Río Negro, estableció ciertas excepciones que debían ser respetadas ultractivamente.En tal sentido, mediante el decreto-ley 654/58 (ratificado por ley 14.467), el Estado Nacional declaró expresamente que el Parque Nacional Nahuel Huapi continuaría perteneciendo a su dominio.
Esa voluntad de salvaguardar el derecho de la Nación sobre bienes imprescindibles para prestar actividades de carácter general fue ratificada posteriormente por diversas normas, incluida la Ley 22.351 de Parques Nacionales. Dicha norma consagra, sin ambages, que las tierras fiscales existentes en los parques son del dominio público nacional, carácter que mantienen inalterable hasta tanto no sean desafectadas formalmente por la autoridad competente.
La conclusión de la Corte en este precedente es coherente con la posición de que aquellas tierras consignadas en las leyes provinciales 3978 y 4559 siempre integraron la Reserva y el Parque Nacional, habiendo sido expresamente excluidas de los bienes transferidos con motivo de la provincialización.
En consecuencia, la Provincia de Río Negro se encontraba jurídicamente impedida de efectuar actos de disposición sobre ellas. Al declarar la inconstitucionalidad de estas leyes locales de anexión, la Corte sentó la premisa mayor para resolver el conflicto tributario subyacente: el municipio de Bariloche pierde el sustento territorial sobre el cual pretendía asentar su imperio fiscal.
III. EL IMPACTO TRIBUTARIO DE LA FALTA DE JURISDICCIÓN: EL CASO ORSNA C/ MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE
Es a la luz del fallo anterior que adquiere su verdadera dimensión jurídica la controversia resuelta en «ORSNA c/ Municipalidad de San Carlos de Bariloche» y eso explica las sucesivas remisiones que en sus Considerandos realiza el máximo Tribunal.Aquí, el debate no giró en torno a si la comuna prestaba o no un servicio de contralor, higiene o seguridad de forma efectiva, o si el monto de la gabela era confiscatorio o cualquier otra cuestión referida a la noción de tasa municipal; el problema se encontraba en la raíz misma de la pretensión impositiva.
El Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos acudió a la justicia mediante una acción declarativa de certeza para detener el reclamo de la Municipalidad (MSCB) sobre el Aeropuerto Internacional «Teniente Luis Candelaria». La comuna, amparándose en la (ahora inconstitucional) ley provincial 3978 que había anexado la porción de tierra del aeropuerto a su ejido, intimó a la concesionaria Aeropuertos Argentina 2000 S.A. a inscribirse y tributar la tasa de seguridad e higiene, bajo la gravosa amenaza de clausura del establecimiento federal.
Si bien en las instancias inferiores (Juzgado Federal de Primera Instancia y Cámara Federal que acogió parcialmente el reclamo municipal) el debate se empantanó en cuestiones de legitimación pasiva del ente demandado y en la clásica discusión sobre la interferencia del poder de policía local en establecimientos de utilidad nacional (art. 75 inc. 30 CN), al llegar a la Corte Suprema, el Tribunal resolvió la cuestión acudiendo a la lógica jurídica más estricta, basada en su propio pronunciamiento originario.
La CSJN destacó que el reconocimiento de la potestad tributaria de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche en las sentencias de grado había estado precedido por la errónea validación de la ley provincial 3978. Al remitirse a lo resuelto en «Administración de Parques Nacionales» (6), donde dicha norma de anexión fue fulminada por inconstitucional, la Corte desmoronó el castillo de naipes del fisco municipal.
El razonamiento es impecable y aleccionador: la potestad tributaria que la Municipalidad pretendía ejercer involucraba una prestación sobre un territorio que no le competía.Es que si la Provincia de Río Negro estaba impedida de efectuar actos de disposición sobre esos territorios nacionales (que integran la Reserva Nacional Nahuel Huapi – Zona Gutiérrez), mal podía un municipio de esa provincia pretender ejercer su imperio allí. Al carecer de competencia en razón del territorio, el municipio no puede llevar a cabo el ejercicio del poder de policía ni de imposición. Por ende, concluyó la Corte, la tasa en cuestión «carece de causa» y por esa insalvable razón no puede ser exigida válidamente por la municipalidad.
Este fallo demuestra que, en este supuesto particular, la defensa del contribuyente y del Estado Federal no requirió desmenuzar la estructura del tributo o la calidad del servicio municipal (la típica defensa contra la «voracidad fiscal»), sino demostrar la inexistencia del lazo jurisdiccional básico. Sin territorio no hay competencia, y sin competencia, la exigencia fiscal se convierte en una vía de hecho desprovista de causa lícita.
IV. LA EXCLUSIVIDAD DE LA JURISDICCIÓN AMBIENTAL FEDERAL: EL CASO APN C/ PROVINCIA DE SAN LUIS
Para terminar de delinear los contornos de esta defensa de la jurisdicción federal, resulta insoslayable incorporar al análisis la sentencia dictada a fines de 2023 en la causa originaria promovida por la APN contra la Provincia de San Luis.
Este caso no desconocemos presenta matices distintos, pero subyace el mismo principio ordenador: la imposibilidad de las provincias de alterar el destino y la jurisdicción de los establecimientos de utilidad nacional sin intervención o decisión del Estado Federal titular de los mismos.
El conflicto se originó cuando San Luis sancionó la ley V-0721-2010.Mediante esta norma, la provincia intentó declarar de utilidad pública y sujetos a expropiación los derechos que ella misma había cedido previamente al Estado Nacional sobre los inmuebles que conforman el «Parque Nacional Sierra de las Quijadas». La excusa legislativa provincial era «restituir» esas tierras al Pueblo Nación Huarpe para la preservación sustentable de la región.
La provincia argumentó en su defensa que, en virtud del artículo 124 de la Constitución Nacional, detentaba el dominio originario de los recursos naturales y que el Estado Nacional había incumplido sus deberes de preservación. Sin embargo, la Corte Suprema impidió una pretensión unilateral.
El Máximo Tribunal sostuvo que la provincia demandada no puede arrogarse sin más la propiedad de un establecimiento de utilidad nacional que no ha sido desafectado de su destino al uso público por una ley formal del Congreso Nacional. La desafectación de bienes del dominio público federal no puede ser tácita ni presumirse por supuestos incumplimientos administrativos; requiere evidencia absoluta y constancias inequívocas emanadas del legislador nacional.
Más aún, la Corte había entonces profundizado en la interpretación del artículo 75, inciso 30 de la Constitución Nacional. Explicó que la legislación nacional necesaria para el cumplimiento de los fines del establecimiento (en este caso, la Ley 22.351) atribuye únicamente a la APN la competencia plena para hacer cumplir esa finalidad en su ámbito territorial. La jurisdicción nacional en materia ambiental dentro de un Parque Nacional es exclusiva y excluyente del poder de policía local en dicha materia, porque ello hace al objeto mismo de la actividad del establecimiento federal.
La vía elegida por el legislador puntano implicaba una flagrante alteración del reparto de competencias constitucionales. Aunque la facultad expropiatoria es inherente a las provincias, esta cede inexorablemente cuando el inmueble pertenece al Estado Nacional y en él funciona un establecimiento de utilidad nacional. Así, la Corte declaró la inconstitucionalidad de la ley provincial y ordenó a San Luis otorgar las escrituras traslativas de dominio a favor de la Nación.
V.CONCLUSIONES: HACIA UN FEDERALISMO DE RESPETO COMPETENCIAL
La disección de esta trilogía de fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que involucra el juego entre el Estado Federal, Provinciales y Municipales, obliga a reformular, o al menos a enriquecer, la visión sobre el conflicto normativo y tributario entre los distintos estamentos del Estado.
Si bien es cierto que en la labor diaria observamos administraciones locales intentando maximizar sus ingresos frente a mayores prestaciones y servicios a su cargo, mediante tributos que en ocasiones resultan de dudosa legitimidad (la ya clásica mutación de la tasa en impuesto encubierto), no debemos perder de vista que, en escenarios que involucran enclaves federales, la primara cuestión a considerar, radica en respetar el orden competencial y territorial.
Los casos de Río Negro (con la anexión de tierras del Nahuel Huapi), de Bariloche (con el intento de gravar la concesión aeroportuaria) y de San Luis (con la pretendida expropiación en Sierra de las Quijadas) comparten un hilo conductor: el límite infranqueable que el texto constitucional impone a las autonomías locales cuando estas colisionan con el dominio público del Estado Nacional y con los fines específicos de los establecimientos de utilidad federal.
La doctrina de la CSJN resulta aquí afirmada. Una provincia no puede disponer unilateralmente de territorios históricamente reservados por la Nación y sometidos al régimen de Parques Nacionales. Como derivación lógica y obligada, un municipio no puede expandir su ejido urbano sobre esas áreas basándose en leyes locales nulas. Y, finalmente, sin esa competencia territorial de base, cualquier exigencia tributaria local deviene en un acto viciado de nulidad absoluta por carecer de «causa» jurídica.
Esta lectura no implica desconocer las potestades reconocidas a las autoridades locales en el artículo 75, inciso 30 de la Constitución Nacional. Las provincias y municipios, en efecto, conservan poderes de policía e imposición. Pero el ejercicio de esos poderes está sometido a un doble condicionamiento ineludible:primero, la exigencia fáctica de que no interfieran en absoluto con los fines del establecimiento federal; y segundo, el prerrequisito territorial de que el ejercicio de dicho poder no se funde en un acto inconstitucional de apropiación o anexión de tierras de dominio exclusivo del Estado Nacional.
El obrar municipal y provincial debe encauzarse, en definitiva, dentro de los carriles del respeto irrestricto a la supremacía federal. La puerta que queda abierta para las administraciones locales que verdaderamente busquen integrar estas áreas a sus dinámicas sociales y ambientales no es la vía de hecho legislativa, la expropiación unilateral o el acoso fiscal. El camino, propio de un federalismo maduro y de concertación, es el diálogo interjurisdiccional (7), la suscripción de convenios de comanejo (como los previstos por la propia APN para la integración de comunidades originarias) y la cooperación armónica.
Pareciera ese ser el camino adecuado para superar la dispersión jurisprudencial, garantizar la seguridad jurídica, preservar los fines de utilidad nacional y encauzar las legítimas expectativas de progreso de las comunidades locales, con respeto de los derechos individuales de los contribuyentes.
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(1) Es que tal como recordara la CSJN, la competencia del Municipio para imponer una tasa queda irremediablemente atada a la territorialidad de su ejercicio. (Ver CSJ 82/2000 (36-M)/CS1 «Municipalidad de Quilmes c/ Edesur S.A.», sentencia del 7 de mayo de 2002; Fallos: 346:776, voto del juez Rosenkrantz).
(2) Ver Pulvirenti, Orlando, «Distintos fundamentos, un mismo resultado: la tasa de abasto es inconstitucional», en Revista La Ley, 05/09/2023, pág. 8.
(3) CSJ 468/2012 (48-A)/CS1 ORIGINARIO Administración de Parques Nacionales c/ Río Negro, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad , 28/05/2024.
(4) FGR 43007516/2006/CS1 «O.R.S.N.A. c/ Municipalidad de San Carlos de Bariloche s/ varios» , 17/03/2026.
(5) CSJ 642/2010 (46-A)/CS1 ORIGINARIO «Administración de Parques Nacionales c/ San Luis, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y escrituración» , 03/10/2023.
(6) Fallos: 347:552.
(7) Ver CSJ 001867/2021/RH001Fallos: 348:534, «REFINERIA DEL NORTE S.A. c/ MUNICIPALIDAD DE LA BANDA DEL RIO SALI s/INCONSTITUCIONALIDAD», 02/09/2021 y CSJ 001533/2017/RH001Fallos: 344:2123, «ESSO PETROLERA ARGENTINA S.R.L. Y OTRO c/ MUNICIPALIDAD DE QUILMES s/ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA».
(*) Abogado. Doctor en Derecho (UBA). Especialista en Derecho Público, Administrativo y Municipal.