Partes: Asociación Protección del Mercado Común del Sur (PROCONSUMER) c/ Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (O.P.D.S.) s/ pretensión anulatoria. recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley
Tribunal: Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires
Fecha: 17 de julio de 2025
Colección: Fallos
Cita: MJ-JU-M-156668-AR|MJJ156668|MJJ156668
Voces: RESIDUOS PATOLÓGICOS – DERECHO A UN AMBIENTE SANO – AMBIENTAL – RECURSO DE INAPLICABILIDAD DE LEY – COMPETENCIA – EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO – DICTAMEN JURÍDICO – LEGITIMACIÓN – ACTOS PREPARATORIOS – LEGITIMACIÓN ACTIVA – INTERESES COLECTIVOS
Se confirma la nulidad de la resolución que introdujo modificaciones al régimen de residuos potencialmente peligrosos, aunque deberá continuar rigiendo por 180 días a fin de que el organismo respectivo revise tal norma y dicte un nuevo acto ajustado a derecho.
Sumario:
1.-Corresponde confirmar la sentencia que hizo lugar a la demanda promovida por la asociación actora y declaró la nulidad de la resolución 1.294/16, dictada por el Director Ejecutivo del ex Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS), que modificó una norma previa, añadiendo que cuando los centros de tratamiento de residuos patogénicos no contasen con un sistema alternativo propio para el manejo de emergencias, ni hubiesen celebrado convenio con un tercero a tales fines, el responsable podrá denunciar el hecho y pedirle a la autoridad de aplicación que le designe un centro para que reciba los residuos, pues si bien el dictamen emitido por el organismo asesor no otorga ni deniega derechos para el particular, la autoridad con competencia resolutoria no puede prescindir o apartarse infundadamente de lo allí expuesto, omitiendo brindar las razones que conducen a separarse de dicha opinión (art. 108 , dec. ley 7.647/70).
2.-La resolución cuestionada, -pese a su nulidad-, debe continuar rigiendo por el plazo de ciento ochenta días corridos a partir de que la sentencia adquiera firmeza, por tratarse de un lapso suficiente como para que el Ministerio de Ambiente o la autoridad que este determine (conf. arts. 3 y 11 , ley 15.309; 20, ley 15.477; 4 a 6 y concs., ley 11.347), pueda revisar la normativa impugnada y, atendiendo a los defectos que se le endilgaron, dictar eventualmente un nuevo acto ajustado a derecho (art. 108 y concs., dec. ley 7.647/70).
3.-Toda vez que en autos no estaba disputado el ordenamiento sectorial ni el carácter de autoridad de aplicación otrora revestido por la materia por el OPDS ni tampoco la interpretación que cabe asignarle al art. 2 de la resolución 1.294/16 cuya nulidad se discute, es evidente que la impugnante se desentiende de la lógica seguida por el a quo, discurriendo sobre puntos que no han sido los determinantes para resolver la causa y sin abordar con sentido crítico los fundamentos medulares sobre los cuales se estructura el fallo.
4.-Sin desconocer que como premisa general, los dictámenes vertidos en las actuaciones administrativas constituyen simples actos preparatorios de la decisión final y que por tal motivo, no acuerdan derechos a los particulares y carecen de efecto vinculante, la mayoría del Tribunal de Alzada apuntó más concretamente a un vicio en la motivación del reglamento, consistente en haber soslayado -tras dejar asentado que fueron hechas- las sugerencias propuestas por el área técnica en un punto crítico de la futura normación, con clara incidencia en el manejo de las emergencias que ella venía a modificar; todo ello, sin brindar fundamento alguno tendiente a justificar la inconveniencia o imposibilidad jurídica o material de incorporar los criterios de proximidad y capacidad que fueron avanzados por un organismo cuya idoneidad, en tales temas, no cabía sino más que presumir.
5.-Aunque el dictamen vertido por el organismo asesor pueda o no ser compartido por la autoridad administrativa competente y que -en sí mismo considerado- no otorga ni deniega derecho para el particular, tampoco puede desconocerse que tales opiniones constituyen juicios acerca del tópico que se sujeta a la consulta del órgano asesor, que deben ser mínimamente sopesados a la hora de emitir la voluntad final; en efecto, no puede válidamente la autoridad con competencia resolutoria prescindir o apartarse infundadamente de lo allí expuesto, omitiendo brindar las razones que condujeron a separarse de la referida opinión, pues tal obrar evidencia el incumplimiento de lo prescripto por el art. 108 inc. c de la Ley de Procedimiento Administrativo.
6.-No es posible concluir que el pronunciamiento atacado padezca error de juzgamiento en lo tocante al déficit motivacional de la resolución 1.294/16 pues la singular naturaleza de la materia regulada y la modificación del sistema anterior para la disposición final de residuos patogénicos ante eventos de emergencia, sin duda requería de un razonamiento justificador como el exigido en las dos sentencias dictadas en este proceso, pues ante la especialidad y criterio técnico-científico del dictamen producido por el área sustantiva mencionada, la exposición de un trayecto discursivo capaz de justificar la prescindencia de los criterios o factores sugeridos por esta última, era aquí menester.
7.-La valoración practicada en las instancias ordinarias no puede ser tachada de irrazonable ni absurda, en la medida en que recoge las directrices emanadas de la normativa constitucional y legal vigente, así como de la propia jurisprudencia de esta Corte, plicándolas a una particular situación de hecho, sin evidenciar por sí misma un despropósito pasible de ser calificado de dicha manera.
8.-Aun cuando la regulación pudiera ser mejorable de seguirse un procedimiento de elaboración normativa más circunspecto (incluyendo -o descartando fundadamente- criterios de proximidad, idoneidad o capacidad), ella en su versión actual no se muestra prima facie aborrecible ni abiertamente contraria a los derechos y principios ambientales que han sido invocados a lo largo del proceso, incluso con las deficiencias que pudiera presentar, la resolución 1.294/16 colabora a garantizar que residuos potencialmente peligrosos puedan hallar destino final de manera regular, incluso ante la negligencia o la inacción de los operadores del rubro.
9.-En causas de naturaleza ambiental como la que aquí nos ocupa es necesario abordar la cuestión relativa a la legitimación activa desde una perspectiva amplia, que permita que quien logre acreditar un mínimo de interés razonable y suficiente pueda requerir el auxilio del órgano jurisdiccional para salvaguardar los intereses colectivos que se estimen comprometidos en cada caso, y bajo esta concepción, quedarán comprendidos dentro del universo de legitimados tanto aquellos que sufran una afectación directa y personal como así también quienes padezcan un perjuicio indirecto o reflejo (conf. art. 30 , ley 25.675). (Del voto del Juez doctor Torres al que adhiere el Juez doctor Kohan)
10.-La asociación actora se ha presentado en autos en defensa de los derechos que protegen al ambiente como un bien colectivo, motivo por el cual la señora jueza de primer grado ordenó en su momento la inscripción de la causa en el Registro Público de Procesos de Incidencia Colectiva, creado por el Acuerdo 3660 de esta Suprema Corte, por lo que deviene necesario advertir que el carácter colectivo del proceso promovido proyecta efectos en el alcance de las sentencias que en tal marco han declarado la nulidad de la impugnada resolución 1.294/16, como asimismo ha de incidir en el pronunciamiento de este Cuerpo que confirme las decisiones recaídas en las instancias previas. (Del voto del Juez doctor Torres al que adhiere el Juez doctor Kohan)
11.-La legitimación extraordinaria que le ha sido otorgada a la asociación actora incide en la tramitación del litigio y determina la expansión subjetiva de las sentencias dictadas o a dictarse, propagando sus efectos, por ser esta la contracara necesaria -o derivación lógica- del reconocimiento de aquella como parte. (Del voto del Juez doctor Torres al que adhiere el Juez doctor Kohan)
Fallo:
A C U E R D O
La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, de conformidad con lo establecido en el art. 4 del Acuerdo n° 3971, procede al dictado de la sentencia definitiva en la causa A. 77.469, «Asociación Protección del Mercado Común del Sur (PROCONSUMER) c/ Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (O.P.D.S.) s/ Pretensión Anulatoria. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley», con arreglo al siguiente orden de votación (Ac. 2078): doctores Soria, Kogan, Torres, Kohan.
A N T E C E D E N T E S
La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en la ciudad de La Plata desestimó la excepción de falta de legitimación activa y -por mayoría- confirmó la sentencia de primera instancia que hizo lugar a la demanda entablada por la asociación actora, declarando la nulidad de la resolución 1.294/16, dictada por el Director Ejecutivo del ex Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS).
Disconforme con dicho pronunciamiento, la Fiscalía de Estado interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, el que fue concedido.
Dictada la providencia de autos y encontrándose la causa en estado de pronunciar sentencia, la Suprema Corte resolvió plantear y votar la siguiente C U E S T I Ó N
¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto? V O T A C I Ó N
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo:
I.1. La Asociación Protección Consumidores del Mercado Común del Sur (Proconsumer) promovió demanda contencioso administrativa contra el entonces Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS, hoy Ministerio de Ambiente), solicitando la anulación de la resolución 1.294/16, que modificó el art.2 de la resolución 550/04 de la ex Secretaría de Política Ambiental, añadiendo que cuando los centros de tratamiento de residuos patogénicos no contasen con un sistema alternativo propio para el manejo de emergencias, ni hubiesen celebrado convenio con un tercero a tales fines, el responsable podrá denunciar el hecho y pedirle a la autoridad de aplicación que le designe un centro para que reciba los residuos, lo que será establecido por sorteo y costeado por el solicitante, debiéndose agotar la lista de empresas autorizadas antes de que cada cual pueda volver a ser incluida en la desinsaculación.
Interpretó que si bien dicho organismo contaba con facultades de fiscalización y contralor en la materia, no podía ejercer esas funciones irrazonablemente.
Recordó que, conforme a las reglas generales consagradas en los arts. 40 a 43 de la ley 25.612, la responsabilidad por los residuos industriales y de actividades de servicios se extiende desde su generación in situ hasta su derivación a la planta de tratamiento y disposición final.
Puntualizó que el art. 2 de la resolución 550/04 -antes de su modificación por la norma aquí impugnada- resolvía la problemática derivada de la imposibilidad de contar con un sistema alternativo de tratamiento de residuos patogénicos en el propio centro, previendo que para ello se alcanzara un acuerdo con un tercero habilitado a tal fin, lo cual brindaba certeza, previsibilidad y rapidez en la solución, además de minimizar hipotéticos riesgos.
Manifestó que la resolución 1.294/16, dada la forma en que lo alteró, puso en jaque el derecho a gozar de un ambiente sano, contrariando los principios de prevención, precaución y no regresión, entre otros.
I.2. En esa línea, cuestionó distintos aspectos del diseño adoptado por la normativa atacada:
I.2.a.Ante todo, criticó la injerencia estatal en lo que -a su modo de ver las cosas- deberían ser contratos libremente suscriptos entre generadores, transportistas y tratadores de residuos, debiendo ellos responsabilizarse por acordar con los prestadores más idóneos a fin de no sufrir las consecuencias del régimen ambiental tuitivo de la ley 25.612.
I.2.b. Ligado con lo anterior, encontró sumamente problemático para la lógica que informa la responsabilidad civil en el marco de dicha legislación (que definió como de tipo objetiva, en cabeza del dueño o guardián del residuo y que abarca todas las etapas, desde la generación hasta la disposición final), que la Provincia -con su intervención a través de la asignación de un centro de tratamiento- vaya a ingresar en esa cadena de causación, interrumpiéndola y exponiéndose innecesariamente a reclamos patrimoniales ella misma y no los verdaderos responsables.
I.2.c. Tildó de irrisorio el sistema de designación de un centro de tratamiento mediante simple sorteo, sin que en este proceso se tengan en consideración factores relevantes, tales como: la idoneidad del agente de tratamiento alternativo, las distancias a recorrer entre el centro desbordado y el de disposición final, la capacidad operativa de cada cual, si a su vez aquel también se encuentra en estado emergencia, etcétera. Según dice, la laxitud con la que fue establecido este mecanismo (donde se van sorteando proveedores siguiendo el orden de una lista) podría fácilmente conducir a «un carrusel girando locamente», sin que los residuos patogénicos pudiesen ser dispuestos en tiempo y forma adecuada.
I.3. En lo restante, le endilgó a la resolución basarse en antecedentes falsos. Concretamente, sostuvo que no era cierto que se hubiera colectado experiencia que aconsejara la revisión y actualización de la normativa anterior. Más adelante, negó que se hubiesen verificado situaciones de emergencia en los operadores registrados ante el ex OPDS.
II.1.Corrido el pertinente traslado, la Fiscalía de Estado dedujo -en primer lugar- excepción de falta de legitimación activa.
Esto mismo, en la inteligencia de que no surgía vinculación entre los objetos estatutarios de la asociación actora y la pretensión articulada.
Tras citar doctrina y jurisprudencia, analizó lo estipulado en la escritura mediante la cual se constituyó Proconsumer y en lo establecido por la reforma que le dio su denominación actual, a la vez que amplió sus propósitos.
Consideró que a través de la demanda presentada no se intentaba defender derechos de consumidores y usuarios, ni tampoco el ambiente, sino que se procuraba tutelar un interés netamente patrimonial en favor de la industria de tratamiento de residuos patogénicos, integrada por generadores, centros de tratamiento y transportistas.
Siendo así, toda vez que semejante cosa desbordaba su objeto social, concluyó que la actora no se encontraba legitimada para promover la pretensión deducida.
II.2. En subsidio, la representación fiscal sostuvo que la resolución 1.294/16 del ex OPDS se ajustaba a derecho.
Recordó las facultades con que -en su momento- contaba el organismo para planificar, formular, proyectar y fiscalizar la política ambiental, así como también todo lo referido al transporte, tratamiento y disposición final de residuos patogénicos, ya que resultaba ser autoridad de aplicación de la ley 11.347 reguladora de esos temas.
Dijo que entre tales cometidos se encontraba el de habilitar a los operadores que realizaban el tratamiento de residuos patogénicos derivados por los generadores y que, en ejercicio de tal función, la entidad dictó -entre otras- la resolución 1.294/16, modificatoria del art. 2 de la resolución 550/04.
Explicó que, tras la sanción del decreto 403/97, el primer párrafo del art.38 del decreto 450/94, reglamentario de la ley 11.347, establecía que los centros de tratamiento de residuos patogénicos debían contar mínimamente con dos unidades de procesamiento, más un sistema alternativo para emergencias.
Advirtió que, en ese marco, la ya citada resolución 550/04 dispuso que se consideraría como sistema de emergencia, por un lado, a la planta propia situada fuera del establecimiento donde funcionaren las dos unidades de tratamiento; y, por otro, a las plantas de propiedad de un tercero, caso este último en el cual debería formalizarse entre los sujetos involucrados un «convenio-tipo» que respetase determinadas formalidades, cuya vigencia se extendería hasta tanto alguna de las partes notificara su finalización o el cese de la operación.
Añadió que, para el supuesto de acreditarse la imposibilidad de suscripción del referido convenio con un tercero, la impugnada resolución 1.294/16 vino a incorporar la posibilidad de que el interesado solicitase a la autoridad ambiental la designación, a su exclusivo cargo, del centro de tratamiento que en caso de emergencia recibiría los residuos y que -en tal escenario- dicho centro se determinaría mediante un sorteo a efectuarse entre los establecimientos debidamente habilitados.
De lo anterior extrajo la inexistencia de perjuicio alguno que justificara dejar sin efecto la resolución 1.294/16. Por el contrario, aseguró que la disposición cuestionada encuentra fundamento en el principio preventivo que rige en materia ambiental (v. presentación electrónica de fecha 18-IV-2018, pto. V.1., párr. anteúltimo).
Invocó, a todo evento, el principio según el cual nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de las leyes y descartó que la nueva regla vaya a trastocar la cadena de responsabilidades.
III.La señora jueza de primera instancia desestimó la excepción de falta de legitimación activa e hizo lugar a la demanda entablada, declarando la nulidad de la resolución 1.294/16.
En cuanto a lo principal -que es lo único que interesa a los fines del recurso extraordinario-, reseñó el marco normativo aplicable a la cuestión de fondo debatida y analizó el expediente administrativo n° 2145-0008075/16, en el cual se registró el procedimiento seguido por el OPDS para modificar el art. 2 de la resolución 550/04.
Advirtió que este se inició con un anteproyecto de acto administrativo que, previa intervención de la Dirección de Asuntos Jurídicos, fue remitido al Área Operadores de Residuos Especiales y Patogénicos, dependiente de la Dirección Provincial de Residuos, donde se produjo un dictamen que -con el objetivo de mejorar el diseño previsto- propuso:
«.incorporar al mecanismo de sorteo p lanteado para designar el centro de tratamiento habilitado que deberá recibir los residuos, la variable de la distancia entre ambos centros a efectos de minimizar la distancia recorrida por el residuo con el consiguiente riesgo ambiental que en el traslado se genera y de optimizar la logística minimizando la demanda de recursos necesarios para dicho traslado» (expte. adm. cit., fs. 6).
Notó que, de acuerdo con el mismo documento:
«.también debería preverse, salvo mejor opinión de la superioridad, la capacidad operativa, capacidad de almacenamiento diario y capacidad de almacenamiento en cámara frigorífica de acuerdo a lo previsto en el artículo 19 inciso f) del decreto 450/94. En el mecanismo de sorteo deberían considerarse dichas capacidades a efectos de evitar que un centro de gran capacidad de tratamiento reciba por sorteo como centro alternativo un centro de menor capacidad de tratamiento y no pueda cumplir con el objetivo buscado» (expte. adm. cit., fs. 6).
Observó que, de conformidad con lo dictaminado, se formuló un nuevo proyecto de resolución, glosado a fs.7/8 del expediente administrativo.
Apreció que la Asesoría General de Gobierno consideró este último proyecto, sin presentar objeciones sustanciales, mientras que la Dirección de Asuntos Jurídicos del ex OPDS aseguró que se había «.reformulado el texto de la iniciativa en función de lo indicado por el área técnica y el organismo asesor.», pero que en la parte dispositiva de la resolución 1.294/16 no se incorporaron finalmente las variables de distancia y capacidad operativa del centro de tratamiento mencionadas entre los considerandos, pese a la modificación auspiciada.
Tampoco se exteriorizaron las razones por las cuales eso se dejó afuera.
Juzgó así que las discordancias expuestas y la ausencia de justificación se traducían en vicios en la causa y motivación de la resolución 1.294/16, lo que conllevaba su nulidad por tratarse de defectos en sus elementos esenciales (arg. arts. 103 y 108, dec. ley 7.647/70).
Y si bien reconoció que el dictamen emitido constituye un acto preparatorio de la decisión final que -como tal- carece de efectos vinculantes, dijo que no podía dejar de ponderarse el criterio allí sentado, por emanar de organismos administrativos con competencia específica y experiencia puntual en la materia ambiental a regular. En esta línea, recordó que la contemplación de la distancia entre centros tenía por objeto «.minimizar la distancia recorrida por el residuo con el consiguiente riesgo ambiental que en el traslado se genera y [.] optimizar la logística minimizando la demanda de recursos necesarios para dicho traslado», mientras que la inclusión de la capacidad operativa, capacidad de almacenamiento diario y capacidad de almacenamiento en cámara frigorífica, se aconsejó a los fines de «.evitar que un centro de gran capacidad de tratamiento reciba por sorteo como centro alternativo un centro de menor capacidad de tratamiento y no pueda cumplir con el objetivo buscado» (conf. expte. adm., fs. 6).
Concluyó así que el bloque normativo ambiental y sus principios rectores (conf. art.4, ley 25.675; e.o.), leídos a la luz de la jurisprudencia y doctrina que invocó, imponían la anulación de la resolución 1.294/16 del ex OPDS.
Disconforme, la Fiscalía de Estado recurrió el pronunciamiento.
IV. La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en la ciudad de La Plata confirmó el fallo de primera instancia: por unanimidad en lo atinente a la legitimación de la asociación actora y por mayoría en lo restante.
IV.1. En lo medular, el señor juez Spacarotel -con la adhesión de la señora jueza Milanta- reprodujo la reseña de las constancias administrativas formulada por la señora jueza de grado.
Tras ello, aclaró que no era objeto de controversia el carácter de autoridad de aplicación del ex OPDS, como tampoco cuál era el marco normativo involucrado en el caso.
Puntualizó que el sistema de sorteo de centros de tratamiento de residuos patogénicos para situaciones de emergencia fue avalado por las áreas técnicas y de asesoramiento intervinientes, pero solo en la medida en que se respetaran ciertos parámetros de tutela ambiental (distancia y capacidad operativa, de almacenamiento diario y en cámara frigorífica, etc.).
Refirió que la demandada no desconocía la importancia de estas variables, en tanto afirmaba que debían tenerse en cuenta, pero que ellas fueron suprimidas del texto finalmente aprobado por medio de la resolución 1.294/16.
Confirmó, entonces, que la discordancia entre los considerandos y la parte resolutiva del acto impugnado era reveladora de los vicios en su causa y motivación.
IV.2.Sobre el tópico, expresó que la necesidad de motivar un acto administrativo de carácter general, en virtud de la forma republicana y el principio de publicidad de los actos de gobierno, conllevaba el deber de brindar las razones que condujeron a la supresión de los parámetros técnicos propuestos por los organismos de asesoramiento intervinientes, más allá del carácter no vinculante de los dictámenes emitidos, en especial por las particularidades de las propuestas incluidas y el devenir del procedimiento seguido en el caso.
En abono de su posición, citó el art. 108 inc. «c» del decreto ley 7.647/70 y jurisprudencia de esta Suprema Corte, en especial la que veda a la Administración apartarse infundadamente de las respuestas a las consultas formuladas a organismos asesores.
Por otra parte, resaltó la importancia de los parámetros omitidos en la parte dispositiva de la resolución 1.294/16, desde el prisma de la tutela ambiental preventiva. Invocó los arts. 41 de la Constitución nacional y 28 de la provincial; 2, 4 y concordantes de la Ley General del Ambiente 25.675 y 2, 5 y concordantes de la ley 11.723; la Ley de Residuos Patogénicos 11.347 y su reglamentación; y lo sostenido al respecto por esta Suprema Corte en la causa B. 55.868, «Manuel R.
Aguirre S.A.», sentencia de 20-VIII-2008.
Reiteró lo advertido en la instancia anterior, en el sentido de que la auspiciada priorización de los centros de tratamiento que se encontrasen a menor distancia del centro requirente procuraba reducir al mínimo el transporte o traslado del residuo patogénico, a fin de evitar riesgos de derrames y la consecuente contaminación por eventuales accidentes en dicho recorrido. Esto -añadió- guardaba conformidad con lo contemplado en el Preámbulo y el art. 4 inc.2 apartado «d» del Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, aprobado por la ley 23.922.
Lo mismo para la pretendida consideración de la capacidad operativa, de almacenamiento, aun en cámara frigorífica, de los centros de tratamiento, que -subrayó- apuntaba a evitar que resultase sorteado como sistema alternativo de emergencia uno que no pudiera cumplir con la finalidad de asegurar el debido, adecuado y oportuno tratamiento de residuos patogénicos, con los riesgos ambientales que ello podría acarrear.
IV.3. Por todas esas razones, concordantes con las brindadas en primera instancia, la mayoría de la Cámara confirmó la nulidad de la resolución 1.294/16 del ex OPDS.
V. Mediante el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto, la Fiscalía de Estado denuncia violación de la ley 11.347 y su reglamentación, incluidos el decreto 403/97 y la resolución 1.294/16; falta de razonabilidad y absurdo en la interpretación de los hechos; errónea aplicación del art. 108 de la Ley de Procedimientos Administrativos, de la doctrina de esta Corte que establece que los dictámenes no tienen fuerza vinculante y de los arts. 41 de la Constitución nacional y 28 de la provincial, así como también de los principios consagrados en las leyes 25.675 y 11.723.
A esta altura ya no resiste la legitimación de la asociación actora, independientemente de que si ella estuviese ostensiblemente ausente -que no lo está- correspondería su abordaje de manera oficiosa (CSJN Fallos: 342:853).
V.1. En primer lugar, le reprocha al pronunciamiento recurrido haber afectado el principio de distribución de competencias entre los poderes del Estado, desconociendo las facultades en materia de transporte, tratamiento y disposición final de residuos patogénicos que fueran atribuidas a la autoridad administrativa por medio de la ley 11.347 y su reglamentación, con las modificaciones introducidas por el decreto 403/97.
Repasa, en particular, lo estatuido por el art.38 de este último y, luego, por las resoluciones 550/04 (dictada por la ex Secretaría de Política Ambiental) y 1.294/16 (emitida por el ex Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible).
De allí extrae que, en ejercicio de sus legítimas competencias, el ex OPDS se limitó a modificar el art. 2 de la citada resolución 550/04, con el objetivo de facilitar la instrumentación del sistema alternativo de tratamiento de residuos patogénicos en casos de emergencia, siempre que el interesado acreditara la imposibilidad de suscribir un convenio con un tercero y solicitara a la autoridad ambiental la designación de otro centro de tratamiento, que en tal supuesto se realizaría mediante sorteo.
Con apoyo en lo sostenido por el voto en minoría de la sentencia del Tribunal de Alzada, asegura que la resolución 1.294/16 se ajusta a derecho en todas sus partes, en tanto que el ex OPDS se encontraba ampliamente facultado para dictarla, introduciendo las modificaciones pertinentes en función del interés público comprometido.
V.2. A continuación, tacha de irrazonable y absurda la interpretación de los hechos del caso, en la medida en que se le atribuyeron vicios a la motivación de la resolución 1.294/16, sin explicar los agravios que estos causarían.
En favor de su posición, cita ciertos conceptos vertidos en la disidencia del fallo puesto en crisis, que descartan lesión en los derechos invocados, desvío en la razonabilidad o el interés público y que caracterizan la crítica de la actora c omo un mero descontento hacia el procedimiento de emergencia regulado, en el que no se reconocen consecuencias perjudiciales.
V.3.Luego, propone que la falta de alusión en la parte dispositiva de la resolución 1.294/16 a los criterios de cercanía entre centros de tratamiento y a su capacidad, sugeridos por el Área Operadores de Residuos Especiales y Patogénicos, no implica un vicio en la causa ni en la motivación del acto.
Destaca que los organismos intervinientes no objetaron el proyecto original que les había sido remitido, sino que se limitaron a sugerir la incorporación de los dos parámetros ya mencionados (cercanía y capacidad).
Con relación a ello, observa más adelante que en el propio escrito de demanda se había cuestionado la postulación del criterio de distancia entre empresas, en lugar del de idoneidad.
En otras palabras: que la omisión que las instancias ordinarias consideraron causal de nulidad recaía sobre un factor que la misma actora reputaba inconveniente.
Por otro lado, acusa a la mayoría de la Cámara de haber soslayado que los dictámenes carecen de fuerza vinculante, según se desprende de la bibliografía que cita y de la doctrina sentada por esta Corte en la causa B. 64.861, «Domenech», sentencia de 13-VIII-2008, entre otras.
A todo evento, sostiene que los supuestos vicios endilgados a la resolución atacada no tienen entidad como para conducir a su anulación. Predica que el derecho público es más benigno a la hora de juzgar los vicios que afectan la validez del acto administrativo, que el derecho privado para apreciar aquellos que dan lugar a la invalidez del acto jurídico.Rechaza que en la especie se esté frente a defectos lo suficientemente graves y que se haya acreditado arbitrariedad o falta de razonabilidad en el ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración.
Contrariamente, manifiesta que, al declarar la nulidad de la resolución en cuestión, la sentencia atacada provoca un vacío legal que -de confirmarse- supondría la ausencia de un régimen normativo para la situación de emergencia contemplada.
Valora en forma positiva que dicha resolución solucione el inconveniente que puede generar la imposibilidad de obtener la conformidad para tratar residuos patogénicos mediante contrato con un operador existente. Y añade que el mecanismo de sorteo propende a «.evitar cualquier suspicacia de connivencia entre el sector público y privado, garantizando el libre mercado e igualdad de condiciones para todos los operadores del sector, ya que la prestación se realizará a valores del mercado» (recurso de inaplicabilidad de ley, pto. V.3.e., párr. anteúltimo).
Enfatiza que -a su entender- la resolución 1.294/16 actúa el principio de progresividad, ya que va un paso más allá que su antecesora, al resolver una cuestión excepcional, estableciendo la intervención del ex OPDS (hoy Ministerio de Ambiente) para garantizar el correcto tratamiento de los residuos patogénicos, algo que la resolución 550/04 no preveía.
V.4. En definitiva, concluye que el fallo cuestionado se desentiende de las consecuencias que provoca, retrotrayendo la situación a la existente bajo la vigencia de un sistema más perjudicial para la protección del ambiente y la salud pública.
VI.1.Como quedó reseñado, la Fiscalía de Estado se agravia -en primer término- de lo que considera un desconocimiento de las facultades del ex OPDS para dictar la resolución 1.294/16, lo que vulneraría el principio de división de poderes, a la vez que el marco normativo involucrado en la especie.
Sin embargo, a tenor de lo expresamente consignado en el pronunciamiento atacado, cabe señalar que la mayoría del Tribunal de Alzada aclaró que en autos no estaba disputado el ordenamiento sectorial ni el carácter de autoridad de aplicación otrora revestido por la materia por el OPDS. Tampoco la interpretación que cabe asignarle al art. 2 de la resolución cuya nulidad se discute (v. pto. II.2. del voto del señor juez Spacarotel, al que adhirió la señora jueza Milanta).
En rigor, la mayoría de la Cámara confirmó la anulación de la resolución 1.294/16 debido a los vicios que también identificó en su causa y motivación, algo que -huelga señalar- no equivale a haber dado también con defectos en la competencia del órgano emisor y un vicio de exceso de poder. Tampoco podría reputarse, a todo evento, que la separación de poderes se haya visto desvirtuada por la intervención judicial suscitada en el marco de un caso concreto (arg. arts. 163, 166 in fine, 171 y concs., Const. prov.; doctr. causa A. 75.323, «Lovera», sent. de 23-XI-2020 y sus citas).
Atento a ello, es evidente que la impugnante se desentiende de la lógica seguida por el a quo, discurriendo sobre puntos que no han sido los determinantes para resolver la causa y sin abordar con sentido crítico los fundamentos medulares sobre los cuales se estructura el fallo (doctr. causa A. 75.513, «Borelli», sent. de 26-V-2021).
VI.2.a.Párrafos más adelante, la recurrente dirige embates contra los fundamentos brindados para confirmar la declaración de nulidad de la resolución 1.294/16, relacionados con los supuestos vicios que la afectan.
En breve síntesis, niega la existencia de tales defectos, así como la del perjuicio que en todo caso autorizaría a fulminar el acto, tachando de irrazonable y absurda la interpretación de los hechos practicada por el Tribunal de Alzada, recordando la doctrina de esta Corte según la cual los dictámenes carecen de fuerza vinculante.
VI.2.b. Hay que puntualizar que la circunstancia que dio pie a que tanto la magistrada de grado como la Cámara actuante le endilgasen al reglamento atacado vicios en su causa y motivación, se basó en el inmotivado apartamiento de las recomendaciones plasmadas en el dictamen del Área Operadores de Residuos Especiales y Patogénicos, dependiente del mismo OPDS.
Presentado con el anteproyecto del acto que iría a modificar el art. 2 de la resolución 550/04, dicha dependencia propuso añadir al mecanismo de sorteo previsto para designar el centro de tratamiento habilitado que debería recibir residuos patogénicos en caso de emergencia, las variables de distancia y capacidad operativa, de almacenamiento diario y en cámara frigorífica, de manera tal de reducir el riesgo ambiental asociado con el traslado de los desechos y mejorar aspectos logísticos (conf. fs. 6, expte. adm.2145-0008075/16).
Como consecuencia de ello, se elaboró un nuevo proyecto de resolución, cuya parte dispositiva incorporaba los siguientes dos párrafos:
«Tal designación será efectuada mediante un sorteo entre los centros de tratamiento habilitados que cuenten con la capacidad operativa necesaria, debiendo considerarse la distancia entre el centro de tratamiento y el centro derivador.
Si el centro de tratamiento designado viera colmada su capacidad operativa con solo parte de los residuos a tratar provenientes del centro derivador, se procederá a seleccionar de acuerdo al criterio expuesto en el párrafo precedente, un nuevo centro para el tratamiento de los residuos y así, sucesivamente, hasta lograr el tratamiento de la totalidad de los residuos derivados» (conf. fs. 7/8, expte. adm. cit.).
A su turno, la Asesoría General de Gobierno se expidió sobre el proyecto modificado, sin presentar objeciones sustanciales (conf. fs.10, expte. adm. cit.).
No obstante lo cual, a continuación y por razones no explicitadas, se agregó un tercer proyecto de resolución, que entre sus considerandos mencionaba la opinión del Área Operadores de
Residuos Especiales y Patogénicos, pero que en su parte resolutiva no incluía ninguna de las puntuales modificaciones que habían sido sugeridas por dicha dependencia (conf. fs. 11, expte. adm. cit.).
Con ese acotado alcance y contenido (i.e., un sorteo, liso y llano) fue finalmente aprobada la resolución 1.294/16, pese a que en forma previa la Dirección Jurídica del ex OPDS había asegurado haber «.reformulado el texto de la iniciativa en función de lo indicado por el área técnica y el Organismo Asesor.» (conf. fs. 12/15, expte. adm. cit.).
VI.2.c. En sustento de su posición, favorable a la validez del acto impugnado, la apelante denuncia violación de la doctrina legal sentada en las causas B. 48.528, «Caniglia», sentencia de 26-X-1982 (DJBA, t. 124, pág. 113); B. 47.920, «Hijos de Miguel Fiorda», sentencia de 14-XII- 1982 (DJBA, t. 126, pág. 38) y B.64.861, «Domenech», sentencia de 13-VIII-2008.
Resalta que en todos esos precedentes esta Corte ha señalado que los dictámenes vertidos en las actuaciones administrativas constituyen simples actos preparatorios de la decisión final, motivo por el cual no acuerdan derechos a los particulares y carecen -como tales- de efecto vinculante.
Ahora bien, sin desconocer todo aquello como premisa general, la mayoría del Tribunal de Alzada apuntó más concretamente a un vicio en la motivación del reglamento, consistente en haber soslayado -tras dejar asentado que fueron hechas- las sugerencias propuestas por el área técnica en un punto crítico de la futura normación, con clara incidencia en el manejo de las emergencias que ella venía a modificar.
Esto mismo, sin brindar fundamento alguno tendiente a justificar la inconveniencia o imposibilidad jurídica o material de incorporar los criterios de proximidad y capacidad que fueron avanzados por un organismo cuya idoneidad, en tales temas, no cabía sino más que presumir.
Ese modo de actuar, lejos de estar avalado por nuestros precedentes, se opone a lo previsto en varios preceptos del decreto ley 7.647/70 (arg. arts. 108 inc. «c», 121 y 124) y, además, a la jurisprudencia sobre la materia que ha sido invocada en el pronunciamiento que acá se nos pide casar.
Según se ha establecido, aunque el dictamen vertido por el organismo asesor pueda o no ser compartido por la autoridad administrativa competente y que -en sí mismo considerado- no otorga ni deniega derecho para el particular (doctr. causas B. 53.992, «Pocorena», sent. de 29- IX-1998, «Acuerdos y Se ntencias», 1998-V-352; B. 57.352, «Espósito», resol. de 5-IV-2000; B.
63.367, «Cavaliere», sent.de 14-VII-2010; e.o.), tampoco puede desconocerse que tales opiniones constituyen juicios acerca del tópico que se sujeta a la consulta del órgano asesor, que deben ser mínimamente sopesados a la hora de emitir la voluntad final.
De ello se sigue que no pueda válidamente la autoridad con competencia resolutoria prescindir o apartarse infundadamente de lo allí expuesto, omitiendo brindar las razones que condujeron a separarse de la referida opinión, pues tal obrar evidencia el incumplimiento de lo prescripto por el art. 108 inc. «c» de la Ley de Procedimiento Administrativo (doctr. causas B. 48.840, «Moyano», sent. de 31-VIII-1984, «Acuerdos y Sentencias», 1984-I-636; B. 59.122, «Huertas Díaz», sent. de 22-X-2003; B. 64.453, «Otero», sent. de 28-XII-2016; B.59.441, «Castañares», sent. de 29-V-2019; e.o.).
En la especie, la singular naturaleza de la materia regulada y la modificación del sistema anterior para la disposición final de residuos patogénicos ante eventos de emergencia, sin duda requería de un razonamiento justificador como el exigido en las dos sentencias dictadas en este proceso. Ante la especialidad y criterio técnico-científico del dictamen producido por el área sustantiva mencionada, la exposición de un trayecto discursivo capaz de justificar la prescindencia de los criterios o factores sugeridos por esta última, era aquí menester (conf. arg. mi voto en causa A. 73.919, «Zarlenga», sent. de 25-V-2022).
VI.2.d. A la luz de los lineamientos reproducidos, no es posible concluir que el pronunciamiento atacado padezca error de juzgamiento en lo tocante al déficit motivacional de la resolución 1.294/16, motivo por el cual debe desestimarse el remedio en esta parcela.
VI.3.En cuanto al argumento supletorio de que si los vicios efectivamente existieron, ellos no contaban con entidad suficiente como para justificar la declaración de nulidad, es difícil sostener que semejante desenlace no haya estado justificado aquí.
Es que, como reiteradamente se ha indicado, la consecuencia jurídica de la ausencia de motivación del acto administrativo, al igual que la aparejada por la distorsión, insuficiencia, inexistencia o mera apariencia del motivo determinante aducido en el acto resolutorio, es su nulidad (art. 108 y concs., dec. ley 7.647/70). Por eso, cuando aquel malinterpreta, desvirtúa u omite los motivos determinantes comprobados o aducidos, procede, entonces, el control anulatorio de la actuación administrativa enjuiciada (conf. doctr. causas B. 62.308, «Clemeno», sent. de 3-XII-2003; B. 58.133, «C., M. O.», sent. de 28-XII-2005; B. 56.550, «Gamboa», sent. de 15-III-2006; B. 57.995, «S., M. H.», sent. de 30-VIII-2006; B. 61.402, «Pallardo», sent. de 25-IV- 2007; B. 61.427, «Rodríguez Mayoral», sent. de 15-V-2019; e.o.).
Lo dicho aplica naturalmente a la modificación de un acto administrativo de alcance general instado oficiosamente (conf. art. 120 y sigs., dec. ley 7.647/70), pues con las modulaciones que obviamente pudiesen caber, las deficiencias en la reconstrucción del iter lógico seguido por la autoridad administrativa para justificar su decisión son igualmente censurables.
Y siendo la anulación, por lo demás, la solución ordinariamente prevista por el ordenamiento adjetivo en caso de acogimiento de este tipo de pretensiones (conf. arts. 12 inc. 1 y 50 inc. 2, CCA), lo resuelto en las instancias anteriores no puede ser seriamente reprobado.
Eso es sin perjuicio de lo que diré infra punto VII en cuanto al remedio específico que, a mi entender, resulta prudente ordenar aquí con motivo de la firmeza que habrá de adquirir la nulidad de la resolución 1.294/16 del ex OPDS y el riesgo que puede traer aparejado para el medioambiente la repentina eliminación del régimen complementario allí instaurado.
VI.4.Sentado todo aquello, se debe añadir que no es suficiente para poner en duda el temperamento seguido por el a quo el hecho de que Proconsumer hubiese reputado inconveniente el criterio de «distancia entre empresas» (en la inteligencia de que desplazaba un criterio de «idoneidad») y que el fundamento de la anulación haya sido, entre otras cosas, su falta de adecuada ponderación.
Más allá de que eso forma parte de un discreto pasaje del escrito de la demanda que -bien leída- no descree de las virtudes de la proximidad en ciertos contextos, ello no está necesariamente ligado al cúmulo de elementos en los que se basaron el juzgado y la Cámara para decidir como lo hicieron.
A todo evento, si hubiese allí algo flagrantemente contradictorio, esta línea de agravios debió haberse canalizado como la inobservancia del principio de congruencia y las normas procesales que lo contemplan (doctr. causas C. 99.935, «Campos», sent. de 29-VI-2011; L. 99.075, «Melanowicz» sent. de 3-VII-2013; A. 72.514, «Visa», sent. de 21-XII-2016; e.o.); cosa que ha sido omitida y no puede pretenderse que sea suplida en sede casatoria por vía de inferencia o interpretación (doctr. causas Q. 70.422, «Montuelle» sent. de 3-IV-2014; A. 70.339, «Buschiazzo», sent. de 6-VIII-2014; A. 71.813, «Cerdeiro», sent. de 22-VI-2016; e.o.).
VI.5.Respondiendo al otro flanco de la impugnación, la valoración practicada en las instancias ordinarias no puede ser tachada de irrazonable ni absurda, en la medida en que recoge las directrices emanadas de la normativa constitucional y legal vigente, así como de la propia jurisprudencia de esta Corte, aplicándolas a una particular situación de hecho, sin evidenciar por sí misma un despropósito pasible de ser calificado de dicha manera.
Cabe puntualizar que, según la acepción dada por este Tribunal, el concepto de absurdo hace referencia a la existencia, en la sentencia atacada, de un desvío notorio, patente o palmario de las leyes de la lógica o a una grosera desinterpretación material de la prueba producida. No cualquier error, ni la apreciación opinable, discutible u objetable, ni la posibilidad de otras interpretaciones, alcanzan para configurarlo, sino que es necesario que se demuestre un importante desarreglo en la base del pensamiento: una anomalía extrema (conf. doctr. causas A. 73.173, «Frías», sent. de 29-V-2019; A. 75.718, «Blanco», sent. de 25-X-2021; A. 74.494, «Industrias Alimenticias Mendocinas», sent. de 12-VII-2022; e.o.).
Bajo esa inveterada premisa, claro está que nada de semejante tenor ha quedado expuesto en el recurso en tratamiento.
VI.6.Por último, la representación fiscal invoca en favor de su propia posición la normativa ambiental, negando que la resolución 1.294/16 fuese regresiva, asegurando -por el contrario- que esta recepta el principio de progresividad y reclamando que se tengan en cuenta las consecuencias de la decisión que se adopte, en el entendimiento de que confirmar el pronunciamiento recurrido retrotraería la situación a la existente bajo la vigencia de un sistema más perjudicial para la protección del medioambiente y la salud pública.
Como es dable advertir, varias de las cuestiones así planteadas se relacionan con la controversia de fondo que dio origen a este proceso y recaen, por ende, sobre aspectos acerca de los cuales ni la señora jueza de grado, como tampoco la mayoría del Tribunal de Alzada, llegaron a pronunciarse. Ello toda vez que su decisión se basó en los vicios encontrados en ciertos elementos esenciales del acto de alcance general impugnado.
Si bien es cierto que, para decidir en torno a la gravedad de los señalados defectos en la causa y motivación, en las instancias ordinarias se consideraron las implicancias del plexo normativo ambiental, no lo es menos que, en definitiva, el reproche estuvo centrado en la dimensión formal de la resolución atacada, sin haberse alcanzado conclusión final alguna sobre la efectiva compatibilidad entre la innovación sustancial impulsada por aquella y los principios constitucionales y legales aplicables en la materia.
Por ello, puede decirse que la protesta ensayada sobre el punto no se hace cargo de los argumentos brindados por la Cámara, ciñéndose a esbozar un criterio distinto al del sentenciante, sin articular un embate certero sobre la estructura del fallo, lo que torna insuficiente el intento revisor (conf. causa A. 73.760, «Aros Peralta», sent. de 11-VI-2018 y sus citas).
VI.7. Todo lo desarrollado hasta acá conduce a rechazar, en lo sustancial, el recurso extraordinario interpuesto por la demandada (arts. 279 in fine y 289, CPCC).
VII.1.Sentado lo principal, no puede desconocerse que -mal o bien- la resolución 1.294/16 cuya nulidad habrá de confirmarse por vicios en su gestación, al añadir dos párrafos al art. 2 de la resolución 550/04 de la ex Secretaría de Política Ambiental, vino a establecer una suerte de reaseguro para que aquellos tratadores de residuos patogénicos en situación de emergencia que no contasen con otra instalación de respaldo, ni hubiesen celebrado convenio con un tercero para transferírselos llegado el caso, puedan acudir ante la autoridad de aplicación denunciando dicha circunstancia y solicitarle que, por su intermedio, se designe a un centro para disponer de los residuos, con cargo al peticionante.
Como se pudo apreciar, en el marco del juicio lo único reprobable ha sido la manera en que el ex OPDS decidió eso último: a través de un sorteo entre todos los prestadores habilitados, cuyo mecanismo de selección (más allá de aclarar que desinsaculado uno, deberá aguardar a que se agote la lista para volver a ser incluido) no solo que no se especifica, sino que ignora toda una serie de recomendaciones emitidas por el área sustantiva con competencia técnica en la materia. Y que, antes que el azar, rogaba por que se atendiese a una gama de factores posiblemente relevantes y respetuosos de la política ambiental.Dado que estos fueron soslayados sin explicación, el juzgado y la Cámara coincidieron en la fragilidad motivacional y, por ende, anularon el acto.
Pero aun cuando la regulación p udiera ser mejorable de seguirse un procedimiento de elaboración normativa más circunspecto (v.gr., incluyendo -o descartando fundadamente- criterios de proximidad, idoneidad o capacidad), ella en su versión actual no se muestra prima facie aborrecible ni abiertamente contraria a los derechos y principios ambientales que han sido invocados a lo largo del proceso.
Incluso con las deficiencias que pudiera presentar, la resolución 1.294/16 colabora a garantizar que residuos potencialmente peligrosos puedan hallar destino final de manera regular, incluso ante la negligencia o la inacción de los operadores del rubro.
Y en tal sentido, esta Corte ya ha reparado en el riesgo de afectación al medioambiente y a la salud de la población que implican los residuos patogénicos, su manipulación y tratamiento, con la consecuente necesidad de instrumentar los resortes apropiados para su regulación y control (conf. causa B. 55.868, «Manuel R. Aguirre S.A.», sent. de 20-VIII-2008).
Al ser eso así, se impone una matización en el remedio judicial en lo que atañe a sus efectos temporales.
VII.2. En ese sentido, recuerdo que a la hora de definir una controversia los jueces no deben omitir atender a las consecuencias que se derivan de las circunstancias del caso, a fin de evitar que, so pena de un apego excesivo a las normas, se termine incurriendo en mayores daños que aquellos que se procuran evitar, minimizar o reparar (CSJN Fallos: 326:3593; 328:4818; 331:1262 y 344:2901). También, que la aplicación en el tiempo de las decisiones judiciales con capacidad de alterar ciertas expectativas legítimas ha de ser presidida por una especial prudencia (conf. CSJN Fallos: 308:552 y doctr. causa I. 72.366, «Poy», resol. de 25-X-2017).
Bajo esas premisas, estimo razonable que la resolución 1.294/16 (i.e., los párrafos segundo y tercero del art.2 de la resolución 550/04, modificada por aquella), sin perjuicio de su declarada nulidad, continúe rigiendo por espacio de ciento ochenta (180) días corridos a
contar desde que la presente sentencia adquiera firmeza (arg. causa A.75.276, «Mancuso», sent. de 24-VI-2020).
Se trata de un lapso suficiente como para que el Ministerio de Ambiente o la autoridad que este determine (conf. arts. 3 y 11, ley 15.309; 20, ley 15.477; 4 a 6 y concs., ley 11.347; e.o.), pueda revisar la normativa impugnada y, atendiendo a los defectos que se le endilgaron, dictar eventualmente un nuevo acto ajustado a derecho (art. 108 y concs., dec. ley 7.647/70). O en su defecto, brindar debido anoticiamiento del curso de acción a los operadores y demás sujetos interesados, a fin de que ajusten sus actividades acordemente en anticipación al futuro.
Transcurrido el tiempo fijado, aquella dejará de surtir efectos (arg. art. 390, Cód. Civ. y Com.), debiendo estarse a lo previsto en el primer párrafo del art. 2 de la resolución 550/04 o lo que corresponda en función de la conducta que vaya a asumir la demandada.
VII.3. La solución propuesta descarta que se vaya a generar un vacío normativo lesivo de la seguridad jurídica -como se alega- ni implica la reviviscencia de un precepto efectivamente derogado.
Con el alcance y las precisiones indicadas, voto por la negativa.
Costas a la recurrente vencida (conf. arts. 60 inc. 1, CCA -texto según ley 13.101-; 68 y 289, CPCC).
La señora Jueza doctora Kogan, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Soria, votó también por la negativa.
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Torres dijo:
I. Con las consideraciones adicionales que siguen, adhiero al voto del distinguido colega que inicia este acuerdo, a excepción de lo manifestado en el segundo párrafo del punto VI.4., que estimo innecesario para decidir.
I.1.Respecto de la legitimación activa, simplemente he de agregar, aun cuando la Fiscalía de Estado no haya mantenido ante esta Corte lo previamente argüido en torno a la presunta falta de dicha aptitud procesal, que los señores jueces de las instancias ordinarias han acertado al tomar en cuenta lo previsto en el objeto estatutario de la accionante, el carácter ambiental de la controversia suscitada y el amplio criterio sentado en la materia por la normativa constitucional y legal aplicable, así como por la jurisprudencia, en provecho -entre otras- de las asociaciones que propenden a esos fines.
Cuadra recordar que el art. 30 de la ley 25.675 reconoce a «toda persona» la facultad de solicitar la cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo, mientras que, en lo relativo a su recomposición, confiere legitimación -entre otros sujetos- a las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental, conforme a lo previsto por el art. 43 de la Constitución nacional, que también se refiere a ellas.
En línea con lo expresado, la Corte nacional ha destacado que, atento la ampliación del universo de los sujetos legitimados para accionar tras la reforma constitucional del año 1994, «…el antiguo ideal de la iniciativa procesal monopolísticamente centralizada en manos del único sujeto a quien el derecho subjetivo ‘pertenece’ se demuestra impotente frente a los derechos que ‘pertenecen’, al mismo tiempo, a todos y a ninguno. Es por esta razón que
cuando el valor en juego es lo colectivo, debe existir la posibilidad de construir nuevos tipos de tutela» (CSJN Fallos: 330:2800).
A su vez, no puede desconocerse, en relación con la noción de «afectado» por alegadas violaciones del derecho a un ambiente sano, que existen diversas tesis que amplían o restringen su alcance. Por mi parte, adhiero a la mayoritaria, que califica de ese modo a quienes «puedan acreditar un interés razonable y suficiente» (conf. Walsh, J.R.; «El medio ambiente en la nueva Constitución Argentina», La Ley, «Suplemento de Derecho Ambiental», año 1, n° 1, 1994; mi voto en causa A.75.978, «Fraga», sent. de 23-XII-2020) o bien a quien «…pueda acreditar una cierta proximidad física, es decir, geográfica, respecto del lugar en el que aconteció el suceso ambiental, de modo tal que pueda afectarlo aunque sea de forma indirecta» (Kemelmajer de Carlucci; «La responsabilidad civil por daño ambiental», en anales del Cincuentenario, año académico 1990, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, pág. 178).
De esta manera, vemos que la faz del sujeto activo clásico no tiene acogida en materia de litigios ambientales. Aquí impera un sistema propio, de claro tinte tutelar, donde de hecho debe garantizarse el acceso sin restricciones a la jurisdicción (conf. arts. 30 y 32, ley 25.675), mediante el cual se pretende animar el ejercicio del mandato de proteger el ambiente y de prevenir y evitar su afectación.
Por lo indicado, entiendo que en causas de naturaleza ambiental como la que aquí nos ocupa es necesario abordar la cuestión relativa a la legitimación activa desde una perspectiva amplia, que permita que quien logre acreditar un mínimo de interés razonable y suficiente pueda requerir el auxilio del órgano jurisdiccional para salvaguardar los intereses colectivos que se estimen comprometidos en cada caso.
Bajo esta concepción, quedarán comprendidos dentro del universo de legitimados tanto aquellos que sufran una afectación directa y personal como así también quienes padezcan un perjuicio indirecto o reflejo (conf. art. 30, ley 25.675).
En refuerzo de lo expuesto, cabe hacer alusión a lo dispuesto acerca del acceso a la justicia en asuntos ambientales por el art. 8 del Acuerdo de Escazú (aprobado por la ley 27.566), que suma herramientas de vital importancia.Allí se concibe la legitimación activa amplia en defensa del medio ambiente, como también la posibilidad de disponer medidas cautelares y provisionales para, entre otros fines, prevenir, hacer cesar, mitigar o recomponer daños al ambiente; el dictado de medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental, cuando corresponda y sea aplicable, como la inversión de la carga de la prueba y la carga dinámica de la prueba; la instauración de mecanismos de ejecución y de cumplimiento oportunos de las decisiones judiciales y administrativas que correspondan; mecanismos de reparación, tales como la restitución al estado previo al daño, la restauración, la compensación o el pago de una sanción económica, la satisfacción, las garantías de no repetición, la atención a las personas afectadas y los instrumentos financieros para apoyar la reparación, entre otras.
Igualmente, viene al caso advertir, como lo ha hecho en la especie la mayoría de la Cámara interviniente, que entre otros procesos de toma de decisiones ambientales en los cuales el Acuerdo de Escazú manda a promover la participación del público, se encuentra la elaboración de normas y reglamentos que tengan o puedan tener un significativo impacto sobre el medio ambiente (conf. art. 7.3., inst. cit.).
I.2. De conformidad con los principios antedichos, no puede dejar de observarse que la asociación actora se ha presentado en autos en defensa de los derechos que protegen al ambiente como un bien colectivo, motivo por el cual la señora jueza de primer grado ordenó en su momento la inscripción de la causa en el Registro Público de Procesos de Incidencia Colectiva, creado por el Acuerdo 3660 de esta Suprema Corte (v. pto. II de la providencia dictada a fs.197 y oficio electrónico de fecha 17-IX-2018).
Frente a ello, deviene necesario advertir que el carácter colectivo del proceso promovido proyecta efectos en el alcance de las sentencias que en tal marco han declarado la nulidad de la impugnada resolución 1.294/16, como asimismo ha de incidir en el pronunciamiento de este Cuerpo que confirme las decisiones recaídas en las instancias previas.
Es que, dentro de una contienda como la presente, relativa a la tutela del ambiente, los fallos referidos trascienden la esfera de los litigantes, en virtud de la condición colectiva o pluriindividual de los derechos o bienes jurídicos cuya afectación se plantea (conf. arts. 20 inc.
2, Const. prov.; 43, Const. nac.; 33 segundo párr. , Ley General del Ambiente 25.675 y 15, ley 13.928 -texto según ley 14.192-; CSJN doctr. causa «AGUEERA», sent. de 22-IV-1997; Fallos:
329:2316, «Mendoza», sent. de 20-VI-2006; 332:111, «Halabi», sent. de 24-II-2009; 337:1361, «Kersich», sent. de 2-XII-2014; SCBA causas B. 64.464, «Dougherty», sent. de 31-III-2004; Q.
71.837, «Kersich», sent. de 27-IX-2017; I. 72.669, «Picorelli», resol. de 5-VI-2019; I. 72.267, «Mitchell», sent. de 27-VIII-2020; e.o.).
En definitiva, la legitimación extraordinaria que le ha sido otorgada a la asociación actora incide en la tramitación del litigio y determina la expansión subjetiva de las sentencias dictadas o a dictarse, propagando sus efectos, por ser esta la contracara necesaria -o derivación lógica- del reconocimiento de aquella como parte, con el alcance previamente precisado (arg. causa B. 55.816 bis, «Cañete», resol. de 20-IV-2021, a contrario sensu).
II.Con el alcance indicado y las precisiones formuladas, voto por la negativa.
El señor Juez doctor Kohan, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Torres, votó también por la negativa.
S E N T E N C I A
Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, corresponde rechazar, en lo sustancial, el recurso extraordinario interpuesto por la demandada; y se ordena que la resolución 1.294/16 (i.e., los párrafos segundo y tercero del art. 2 de la resolución 550/04, modificada por aquella), sin perjuicio de su declarada nulidad, continúe rigiendo por espacio de ciento ochenta (180) días corridos a contar desde que la presente sentencia adquiera firmeza con arreglo a lo establecido en el punto VII.2. del voto del ponente (arts. 279 in fine y 289, CPCC).
Con costas a la recurrente vencida (conf. arts. 60 inc. 1, CCA -texto según ley 13.101-; 68 y 289, CPCC).
Regístrese y notifíquese de oficio y por medios electrónicos- (conf. resol. Presidencia 10/20, art. 1 acápite 3 «c»; resol. SCBA 921/21) y devuélvase por la vía que corresponda.
Suscripto por el Actuario interviniente, en la ciudad de La Plata, en la fecha indicada en la constancia de la firma digital (Ac. SCBA 3971/20).
REFERENCIAS:
Funcionario Firmante: 16/07/2025 21:01:42 – TORRES Sergio Gabriel JUEZ Funcionario Firmante: 17/07/2025 11:02:45 – KOHAN Mario Eduardo – JUEZ Funcionario Firmante: 17/07/2025 14:10:12 – SORIA Daniel Fernando JUEZ Funcionario Firmante: 17/07/2025 18:56:56 – KOGAN Hilda – JUEZA Funcionario Firmante: 17/07/2025 19:04:30 – MARTIARENA Juan Jose SECRETARIO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA SECRETARIA DE DEMANDAS ORIGINARIAS – SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA NO CONTIENE ARCHIVOS ADJUNTOS
Registrado en REGISTRO DE SENTENCIAS DE SUPREMA CORTE el 17/07/2025 19:08:05 hs. bajo el número RS-56-2025 por MARTIARENA JUAN JOSE.