Autor: Paz, Aníbal
Fecha: 30-10-2025
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-18541-AR||MJD18541
Voces: ESTADO NACIONAL – AUTONOMÍA Y AUTARQUÍA UNIVERSITARIA – EDUCACION – EDUCACION PUBLICA – UNIVERSIDADES – ACCIÓN DECLARATIVA – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – FACULTADES DEL PODER LEGISLATIVO – PRESUPUESTO NACIONAL
Sumario:
I. Introducción. II. Agravios de las instituciones universitarias. III. Agravios sindicales. IV. Vías judiciales posibles. V. Conclusiones.
Doctrina:
Por Aníbal Paz (*)
I. INTRODUCCIÓN
La reciente promulgación condicional de la Ley 27.795 de «Financiamiento de la Educación Universitaria y Recomposición del Salario Docente» a través del Dec. 759/25 del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) ha desatado una profunda crisis institucional y constitucional. El Congreso de la Nación había sancionado esta ley por el mecanismo de la insistencia, superando el veto original del Ejecutivo (Dec. 647/25 ), lo que, conforme al artículo 83 de la Constitución Nacional (CN), la convierte en ley y obliga al PEN a su promulgación y ejecución.
No obstante, el Dec. 759/25 procedió a su promulgación sin perjuicio de lo dispuesto por el art. 5 de la ley 24.629, que establece la suspensión de la ejecución de toda ley que disponga gastos sin prever expresamente su financiamiento. El PEN argumenta que la ley 27.795 omite indicar de manera fehaciente la fuente de los recursos necesarios para afrontar el costo estimado de más de 1 billón de pesos en el ejercicio 2025, por lo que su ejecución queda suspendida hasta que el Congreso determine las fuentes de financiamiento e incluya las partidas en el presupuesto nacional.
Esta decisión ejecutiva ha generado serios reproches de inconstitucionalidad de toda la comunidad universitaria. Aquí se abordarán esos cuestionamientos desde dos ópticas: la de las instituciones universitarias y la de los sindicatos docentes. Desde la perspectiva universitaria, la suspensión del financiamiento y de la actualización de gastos de funcionamiento atenta contra la autonomía y autarquía universitaria (Art. 75 inc. 19 CN) y viola el principio de gratuidad y equidad educativa. En el plano sindical, la suspensión de la recomposición salarial (Art. 5 de ley 27.795) y de la convocatoria a negociación paritaria obligatoria implica una vulneración de la garantía de remuneración justa y el derecho a la negociación colectiva (Art.14 bis CN).
No serán objeto de análisis en este trabajo las perspectivas del sector estudiantil, ni del sector no docente. Sin embargo, al respecto en ambos caben prácticamente idénticas consideraciones generales que las que aquí se exponen. En particular, todo lo que aquí refiere a derechos sindicales se debe considerar de aplicación mutatis mutandis para el sindicalismo del personal no docente amparado en el CCT Dec. 366/06 .
Sin embargo, el núcleo de la controversia radica en la extralimitación del Ejecutivo, ya que la suspensión de una ley sancionada por insistencia congresional configura una injerencia ejecutiva indebida, violando el principio de reserva legal y la supremacía del Congreso (Art. 83 y Art. 99 inc. 3 CN). Además, se postula que la Ley 27.795, por ser posterior y especial, al ser una ley de financiamiento específico, debería regir por sobre la Ley 24.629, norma de carácter general y anterior referida a cuestiones presupuestarias.
En definitiva, se abordarán aquí en detalle estos argumentos de inconstitucionalidad y se explorarán las vías judiciales posibles, proponiendo alternativas procesales para lograr la restauración del orden constitucional.
II. AGRAVIOS DE LAS INSTITUCIONES UNIVERSITARIAS
Sostiene el PEN que el Congreso, al dictar la Ley 27.795 que crea el gasto, al no establecer explícitamente el financiamiento, incurrió en una omisión legislativa. Sin embargo, aún en el caso en que se validase la hipótesis ejecutiva, esta omisión no lo autoriza de ninguna manera a suspender la ley, sino que debe ser el propio Congreso quien en todo evento resuelva la alegada omisión.
En lo relativo a los argumentos de inconstitucionalidad contra el Dec. N 759/25 y, de forma subsidiaria, contra la aplicación en este caso específico del Art. 5 de la Ley 24.629 que podría plantear una Universidad Nacional, habría que estarse a los siguientes:
1.Violación de la autonomía y autarquía universitaria:
– La suspensión del financiamiento y de los gastos de funcionamiento por decreto afecta la autarquía económica y financiera de la universidad. De ello se sigue que el estrangulamiento financiero implica un impedimento para el acabado ejercicio de la autonomía prevista en el Art. 75.19 CN
– El Dec. 759/25 constituye así una injerencia indebida del PEN en la administración y presupuesto universitario, lo cual está constitucionalmente proscrito.
– Si bien la autonomía no convierte a las universidades en soberanas, las independiza de la injerencia ejecutiva, estando sujetas primariamente a la reglamentación del Congreso, al dictado de sus propias normas en lo atinente a su funcionamiento, las cuales terra, por cierto, el debido control judicial ante cualquier desvío.
2. Violación del principio de gratuidad y equidad educativa:
La Constitución impone al Congreso la obligación de garantizar los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal.
– De manera tal que la suspensión de los fondos por el PEN obstaculiza la prestación del servicio educativo gratuito, especialmente en un contexto inflacionario donde el presupuesto no actualizado se torna regresivo.
– Así las cosas, el derecho fundamental a la educación exige que el Estado remueva los obstáculos que impiden su ejercicio. Ello por cierto incluye la obvia necesidad de no imponer restricciones irrazonables mediante la suspensión de fondos (Art. 75 inc. 19 y 23 CN).
3. Vulneración del principio de reserva legal y la supremacía del congreso (Art. 83 y Art. 99 inc. 3° CN):
– La Ley 27.795, al ser sancionada por insistencia congresional (superando el veto), obliga al PEN a su ejecución.En efecto, siguiendo a Gil Domínguez (2025), es posible afirmar que una vez que ambas Cámaras sancionaron un proyecto por igual mayoría de dos tercios, «el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación». Esta regla constitucional es de carácter cerrado y no habilita prerrogativa alguna, ni siquiera implícita, para que el PEN pueda suspender una ley promulgada por el camino especial de la insistencia tras el veto. La ley, una vez insistida, promulgada y publicada en el Boletín Oficial, debe ser obedecida y aplicada por el PEN sin que medie margen alguno para un control de conveniencia o la suspensión de su vigencia.
– El Dec. 759/25, al suspender la ejecución de una ley formal, se arroga un control material extralimitado sobre el Legislativo, violando la división de poderes, eje de nuestro sistema republicano. Ello supone, claramente, una violación directa a prohibición de legislar, impuesta al PEN por los arts. 1, 29 y 99 inc. 3 CN, que se manifiesta en dos planos: por un lado se inhibe al PEN de emitir disposiciones de carácter legislativo y por el otro de dictar normas que impidan la aplicación de leyes, en el caso mediante la suspensión de las mismas. En el caso sub examine el ejecutivo se autoconfiere una potestad negativa de legislar por omisión, vulnerando la estructura republicana de gobierno y la distribución funcional del poder. No es tolerable admitir que el PEN adquiera un poder de anulación, neutralizando la voluntad del Congreso.
– La suspensión se basa en una ley anterior (24.629), cuando la ley posterior (27.795) debería regir, máxime si aquella se aplica en forma irrazonable (Art. 28 CN). Ello así por cuanto esta decisión suspensiva produce una objetiva y situación de gravedad institucional.
– La suspensión de la ley, siendo esta posterior y específica (Ley 27.795), en favor de una ley general y anterior (Ley 24.629), plantea la posible inconstitucionalidad sobreviniente de la aplicación de la norma anterior (Art.28 CN). Los fundamentos expuestos por el PEN al invocar los artículos 38 de la Ley 24.156 y 5 de la Ley 24.629, desconocen la aplicación de los principios generales del sistema de fuentes: «ley posterior deroga a ley anterior» y «ley especial deroga a la general». Estos no son meras fórmulas de técnica legislativa, sino criterios estructurales de racionalidad del sistema normativo que garantizan la coherencia del orden jurídico. En consecuencia, la Ley 27.795 debe considerarse una ley posterior especial que, o bien deroga implícitamente la aplicación de la normativa general presupuestaria anterior, o bien establece una excepción legislativa posterior justificada por la especificidad de la materia y la tutela de derechos fundamentales ya mencionados.
III. AGRAVIOS SINDICALES
Desde la óptica de los sindicatos docentes, encuadrados en el CCT Dec. 1246/15, los planteos de inconstitucionalidad en cuestión, a más de los ya señalados, se refuerzan haciendo foco en el elenco de derechos laborales en juego, sean estos individuales o colectivos. En ese sentido, la ley 27.795 ordena la recomposición salarial, desde diciembre de 2023 hasta la fecha de sanción de la ley, en un porcentaje no inferior al índice de inflación (IPC) según la medición oficial del INDEC. Además, se remarca la obligación de que «todo aumento sea remunerativo y bonificable». En lo demás, la ley reprochada dispone la convocatoria obligatoria a negociación paritaria, de manera periódica y desde el mes siguiente de su sanción.
Debe advertirse que la negociación paritaria, cuya realización se ha suspendido desde hace largos meses, supone no solo acuerdos salariales, sino también aquellos entendimientos que versan sobre distintos aspectos relativos a las condiciones de trabajo en las universidades nacionales, que pueden abarcar, entre otros: capacitación, condiciones de seguridad e higiene laboral, jerarquización de la labor docente, becas para estudios de posgrado, incentivos para la investigación, y un larguísimo etcétera.Es así que la negociación paritaria que aquí se analiza se emparenta con la cuestión salarial, pero no se reduce a ella.
El elenco de reproches que podemos encontrar en este aspecto incluye:
1. Violación de la garantía de remuneración justa (Art. 14 bis CN):
– La suspensión de la recomposición salarial vulnera el derecho a una retribución ju sta, derecho expresamente garantizado por el Art. 14 bis CN.
– El desconocimiento de la recomposición salarial es un acto regresivo en el goce efectivo de derechos, lo cual ha sido rechazado por la jurisprudencia de la CSJN, además de ser repudiado por el más elemental sentido común.
2. Violación del derecho a la negociación colectiva (Art. 14 bis CN):
– La suspensión por decreto implica una interferencia directa en la libertad sindical, en su manifestación de negociación colectiva. Existe claramente una violación al deber genérico de buena fe negocial, lo que a su vez puede ser considerado una práctica desleal, en los términos del Art. 53 de la Ley de Asociaciones Sindicales 23.551.
– El congelamiento salarial, o la imposibilidad de discutir paritarias libres de restricciones presupuestarias impuestas unilateralmente por el Ejecutivo, coarta la autonomía sindical y la negociación libre y democrática.
IV. VÍAS JUDICIALES POSIBLES
Habiendo ya analizado los argumentos centrales que conducen inexorablemente a la declaración de inconstitucionalidad de la medida en cuestión, resta repasar el catálogo de acciones disponibles en procura de la defensa de los derechos agredidos. Claramente los procesos ordinarios se dejan fuera de este repaso, para centrarnos en las acciones que podrían conducir a una tutela rápida y expedita.
– Amparo (Art. 43 CN y ley 16.986): Es una acción expedita y rápida que procede contra actos de autoridad pública con ilegalidad o arbitrariedad manifiesta. Permite la declaración de inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisión lesiva.La Universidad y el Sindicato poseen legitimación activa por ser «afectados». La defensa estatal va a girar sobre el rechazo de la ilegalidad -ya que se sostendrá en la aplicación de leyes vigentes – y de la arbitrariedad, ya que alegará que su accionar no está desprovisto de razones, sino que se asienta, precisamente, en leyes del Congreso.
– Acción Declarativa de Certeza (Art. 322 CPCCN): Aunque no es una acción de inconstitucionalidad per se en el orden federal, la jurisprudencia la ha admitido para resolver controversias donde se busca fijar el alcance de la relación jurídica ante la amenaza de un daño (acto en ciernes) incluso admitiendo las declaraciones inconstitucionalidad de las normas reprochadas en el caso concreto. Es pertinente para dirimir el conflicto entre las leyes en debate, es decir ley 27.795 vs. ley 24.629 y se tramita por la vía sumarísima prevista en el Art. 498 CPCCN.
– Amparo sindical (Art. 47 Ley 23.551): se trata de una acción, que también tramita por la vía sumarísima ya mencionada, tendiente a hacer cesar inmediatamente el comportamiento antisindical, que en el caso sub lite consiste en la suspensión de la negociación paritaria. Claramente, esta vía es exclusiva para sindicatos, no así para ser impulsada por las instituciones universitarias.
– Querella por práctica desleal (Art. 54 Ley 23.551). Este camino también resulta procedente en cuantos se advierte que constituye una clara práctica desleal antisindical la negativa persistente a negociar colectivamente con la asociación sindical y/o provocar dilaciones que obstruyen el proceso de negociación. Además, ese mismo motivo (la falta de negociación paritaria) en el caso del sector docente universitario trae aparejado la falta de pago de la contribución solidaria que ha sido moneda corriente en los últimos años, todo lo cual constituye una manifiesta interferencia en el funcionamiento y administración del sindicato, por la vía del estrangulamiento de ingresos (Art. 53 Ley 23.551, incisos b y f).
– Acción Tutelar de la Buena Fe Negocial (Art. 4 inc.E de ley 23.546 to. Dec. 1.135/04) Esta acción claramente se encuentra estrechamente vinculada con todo lo que ha sido objeto de análisis hasta el momento, ya que su objetivo es hacer cesar de inmediato el comportamiento violatorio del deber de negociar de buena fe. Este deber incluye, necesariamente, la obligación de hacer esfuerzos conducentes para llevar a buen puerto una negociación, la que, en el caso, directamente ha dejado de existir, por voluntad ejecutiva. Ante la insistencia del Congreso, el PEN ratifica su voluntad de no establecer negociación alguna, bajo la excusa del financiamiento ya explicado. Ahora bien, como se ha dicho antes, la negociación colectiva no se reduce a meras cuestiones salariales, sino que abarca cuestiones mucho más amplias que no necesariamente requieren mayor financiamiento.
– Acciones de clase: Para la admisión de este tipo de procedimientos se requiere la individualización de la clase y del interés homogéneo, lo que puede ser muy dificultoso atento a la heterogeneidad del sistema universitario nacional, sea en el polo empleador, como en el polo trabajador. Debe además demostrarse que el ejercicio de acciones de manera individual resulta en cierta medida antieconómica, lo que justifica la promoción de una acción de este tipo. El quid de la cuestión en este punto reside, precisamente, en que la pérdida salarial y presupuestaria está reconocida en los fundamentos del decreto promulgatorio, lo que permite identificar el quantum a reclamar por cápita, de los que se sigue que su relativa significancia descartaría prima facie la promoción de una class action.
– Per saltum. La gravedad institucional que consentiría el salto de instancia se observa con claridad en el hecho de que existe una invasión ejecutiva en funciones legislativas y que con ello se desbarata el reparto republicano de poderes, y, con ello se agravian garantías constitucionales, y se menoscaba la autonomía universitaria, lo que a su vez empuja hacia el colapso al sistema universitario, que es, precisamente, uno de los pilares institucionales de nuestra sociedad.
– Medidas autosatisfactivas:Por cuestiones procesales generales que exigen bilateralidad y contracautela, este tipo de medidas deben analizarse con prudencia. Aquí el requisito básico para su promoción no alcanza con la verosimilitud de los derechos involucrados, sino que debemos estar en presencia de un estadio argumental muy próximo a la certeza. Es así que, habiendo numerosos intereses y argumentos en juego, esta vía en una primera aproximación debe ser descartada. Sin embargo, la gravedad de la afectación constitucional exige considerar la acción autosatisfactiva como una vía para la inmediata restauración del orden constitucional.
– Proceso Autosatisfactivo de clase: Gil Domínguez (2025) propone una herramienta jurídica novedosa, que carece de todo antecedente, y que reúne en un solo procedimiento las ventajas de una acción de clase con una medida autosatisfactiva. Pretende que el juez, inaudita pars y sin contracautela ni contradictorio alguno, haga lugar a los planteos y reproches constitucionales invocados. Explica que para su procedencia están dados todos los requisitos, ya que existe una lesión de derechos (autonomía universitaria y salario docente), urgencia, ausencia de complejidad probatoria (la inconstitucionalidad surge del acto mismo del decreto). Entiende ese autor que ocurrir por la vía de los procesos, ya estudiados, basados en la bilateralidad implica entrar en el juego del PEN, que a todas luces pretende dilatar la ejecución de la ley de que se trata. Sin negar que la novedad del planteo jurídico resulta atractiva, por su novedad y amplias posibilidades, no es menos cierto que se trata de un experimento judicial sin respaldo pretoriano y que requiere aún un largo desarrollo doctrinario. En efecto, la entidad de los derechos e intereses en juego, que él mismo utiliza para hablar de gravedad institucional no consentiría un accionar judicial que omita la escucha de la opinión estatal, so pena de ser tratado el juez como invasor de competencias constitucionales ajenas, cual es el mismo problema que se pretende evitar con la promoción de este tipo de proceso en primer término.En cualquiera de los casos explicado se puede solicitar al Poder Judicial que emita una sentencia exhortativa dirigida tanto al Congreso, para que en su caso determine una referencia concreta de financiamiento, y por supuesto, al PEN, para que cese en su actitud suspensiva, recordándole que la ejecución de las leyes es un deber que no puede frustrarse invadiendo competencias ajenas, por alegadas faltas de precisiones presupuestarias.
Por cierto, que en todos los procesos resultará posible el planteo de medidas cautelares, en la medida en que se pueden acreditar fácilmente los extremos que habilitan su procedencia, esto es, el fumus boni iuris y el periculum in mora. En el primer caso, el entramado constitucional ya analizado exime de mayores comentarios tendientes a acreditar la verosimilitud en el derecho invocado. En tanto, en cuanto al peligro en la demora que debe invocarse -y acreditarse- para ser acreedor de una medida de este tipo, basta con señalar que la falta de transferencia de partidas pone en riesgo inminente la continuidad, eficiencia y calidad del servicio educativo, ya que sería imposible de atender con normalidad los gastos necesarios para su mero funcionamiento; y, desde otra óptica, cabe agregar que el deterioro salarial -reconocido en las consideraciones del decreto que se ataca- causa un perjuicio grave e irreversible a los trabajadores -y su familia- haciendo ilusorio el reconocimiento del derecho en una sentencia tardía, violando la garantía a la retribución justa.
Por último, en cuanto al fuero competente para la promoción de las acciones mencionadas, debemos estar a las siguientes reglas generales
– Las acciones promovidas por una Universidad deben tramitar por ante el fuero Contencioso Administrativo Federal (CAF) si es en CABA, o en juzgados multifueros de las diferentes Cámaras Federales del interior.
– Las acciones promovidas por un Sindicato/Federación (Docente o No Docente) en los términos de los Arts. 47 y 54 de la LAS y Art. 4 inc. E de la ley 23.546, tramitan por ante el fuero Nacional del Trabajo (CNT) si es en CA BA, o en juzgados multifueros de las diferentes Cámaras Federales del interior.En el resto de las acciones estudiadas, existen posturas doctrinarias y pretorianas diferentes. Dependiendo el planteo concreto de cada acción, podría ser competente el fuero del trabajo o el fuero Contencioso Administrativo
V. CONCLUSIONES
La suspensión de la ejecución de la Ley 27.795 mediante el Dec. 759/25 constituye una ruptura del pacto republicano y simboliza la transformación del poder de ejecución en un inaceptable poder de anulación. Esta práctica configura una objetiva y extrema situación de gravedad institucional. Es por todo esto que se pueden concretar claros argumentos de inconstitucionalidad, que se articulan en torno a tres ejes principales: a) la violación a la Autonomía Universitaria y otros derechos fundamentales (educación gratuita, libertad sindical, remuneración justa); b) la vulneración del principio de separación de poderes; y c) la supremacía constitucional real como una garantía institucional de la plena vigencia del sistema democrático.
Lo que ha sido materia de análisis promete varios capítulos litigiosos, a la par que complejos escenarios políticos y de reclamos sectoriales. Todo ello requiere, para un abordaje exitoso, una comprensión profunda de los derechos y garantías en juego, de allí que el esfuerzo realizado en la elaboración del presente tiene la pretensión de colaborar en la solución de la problemática, desde un aporte doctrinario que en este punto solo puede ser calificado de preliminar e inacabado.
El sistema universitario argentino, por su génesis y sus características, y aún pese a sus evidentes deficiencias y dificultades, hace al ser nacional, y por ese mismo motivo merece la mejor defensa que se le pueda brindar.
Bibliografía consultada
Gil Domínguez, Andrés.
(2025) La suspensión de leyes mediante decretos del Poder Ejecutivo – Una práctica que atenta contra el sistema democrático y el orden constitucional. Rubinzal Culzoni Editores. Cita: RC D 655/2025
Paz, Aníbal.
(2017) El convenio colectivo de los docentes universitarios: vigencia erga omnes y jerarquía normativa. Temas de Derecho Laboral. Julio/2017. Ed. Errepar.(2019) La importancia de la Comisión de Seguimiento e Interpretación del Convenio Colectivo de Trabajo de los Docentes Universitarios y Preuniversitarios – Dec. 1246/15. Leyes y Comentarios, 01/11/2019 Ed. Comercio y Justicia.
(2021) El Convenio Colectivo de los Docentes Universitarios es superior a los Estatutos de las Universidades Nacionales. Temas de Derecho Laboral y de la Seguridad Social. Octubre 2021. Ed. Errepar.
(2023 a.) El Derecho Universitario y el Estatuto del Docente Universitario – Parte I. Revista Derecho del Trabajo Año LXXXIII, Número 3, mayo 2023. Ed. La Ley Thomson Reuters.
(2023.b) El Derecho Universitario y el Estatuto del Docente Universitario – Parte II. Revista Derecho del Trabajo Director: Juan José Etala (H.). Año LXXXIII, Número 4, Julio 2023. Ed. La Ley Thomson Reuters.
Seco, Ricardo F.
(2025) Algunas diferencias en el régimen laboral de los docentes de universidades nacionales y privadas. Doctrina Laboral. 15/04/2025. Ed. Errepar.
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(*) Abogado UNC. Doctorando en Derecho UBP. Magíster UBP en Derecho Laboral. Especialista UBP en Derecho Laboral. Diplomado UNC en Seguridad Social. Profesor por concurso en Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, Facultad de Derecho UNC. Expositor. Publicista. Columnista.